Tipos de Entes Públicos y la Administración en España

Tipología de los Entes Públicos

A. Entes Territoriales y No Territoriales

Esta distinción se basa en la idea de que el territorio es un elemento constitutivo del Estado. Los entes territoriales ejercen su poder sobre toda la población, mientras que los no territoriales, como una universidad, lo hacen sobre un grupo específico. Los primeros tienen poderes superiores, califican las necesidades públicas y delegan su gestión. Los segundos gestionan un servicio concreto, con un carácter ejecutorio. Actualmente, el sustrato de los entes es la población, no el territorio. Son entes territoriales la Administración del Estado, las CCAA y las Administraciones Locales.

B. Entes de Base Corporativa y Entes de Base Fundacional o Institucional

La diferencia entre Corporaciones (universitas personarum) y Fundaciones o Instituciones (universitas rerum) radica en:

Las Corporaciones son conjuntos de personas (miembros) que gestionan sus intereses a través de un proceso representativo.
Las Instituciones carecen de miembros y son creadas por un fundador que define su fin y medios.
Las Corporaciones se basan en la autoadministración, mientras que las Instituciones siguen el principio burocrático.

C. Tipos de Corporaciones

Corporaciones territoriales (entes locales), con carácter representativo de la población.
Corporaciones sectoriales de base privada.
Corporaciones interadministrativas como los consorcios.

D. Administración Institucional

Es un instrumento de la Administración fundadora (matriz) para gestionar un servicio propio, caracterizado por:

Necesidades de gestión que requieren una organización independiente con personalidad jurídica.
Capacidad patrimonial propia con ingresos y gastos imputados directamente.
Regulación por Estatutos, con excepciones al sistema administrativo general y remisión al Derecho Privado.

Dentro de la Administración Institucional del Estado, se distingue la Administración General del Estado de los Organismos Públicos, que dependen de los Ministerios. La LOFAGE clasifica los Organismos Públicos en: Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y Agencias Estatales.

Las Administraciones Independientes

Son entidades que desempeñan funciones estatales típicas, antes centralizadas, con independencia del Gobierno para neutralizar su gestión (RTVE, Universidades públicas, Agencia de Protección de Datos). También ordenan sectores económicos capitales que requieren gestión neutral (Banco de España, CNMV, Comisión Nacional de la Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones).

Técnicas para lograr la autonomía:

Limitaciones en la designación y cese de los titulares de sus órganos de gobierno.
Potestades para la ordenación del sector o servicio público.
Técnicas de autonomía medial.

Administración Corporativa

Es una opción de organización social que reconoce la capacidad de autoorganización y defensa de intereses de ciertos sectores. La CE no la menciona expresamente, pero el TC interpreta el art. 49 CE reconociendo la competencia estatal para regularla. Las CCAA también tienen competencias. Se compone de un grupo definido de personas cuya membresía es obligatoria por ley, basada en circunstancias objetivas. El legislador puede prever excepciones. Tiene origen público y se rige por el principio de autonomía. Defiende intereses públicos y se financia con ingresos de sus miembros.

Colegios Profesionales

Las profesiones tituladas de nivel universitario tienen su propio colegio profesional. También existen colegios para sectores sin titulación específica, cuya justificación es cuestionable. La ley exige que su creación se haga por ley y que nadie ejerza la profesión sin estar debidamente colegiado.

Evolución del Sistema Español: Fases y Características Generales

1ª Etapa (Corporativismo de Servicio)

El modelo español se basa en el francés, con un cuerpo cohesionado de funcionarios. Se origina en el siglo XIX con la creación de cuerpos generales y especiales:

Se abandona el spoil system y las cesantías, buscando la profesionalización.
Cuerpos jerarquizados como base del sistema.
Estatutos Generales (Bravo Murillo, O’Donnell y Maura).

2ª Etapa (Contaminación del Modelo Anglosajón)

Se incorporan elementos del civil service (EEUU y Gran Bretaña) con la Ley de Funcionarios Civiles de 1964:

Desaparece la jerarquía interna y surge la agrupación por título habilitante.
Creación de funcionarios generalistas e interdepartamentales.
Fortalecimiento de los funcionarios administrativos frente a los especialistas.

3ª Etapa (Laboralización de la Función Pública)

La Constitución (art. 23.2) establece el acceso en igualdad a la función pública y prevé una ley reguladora del estatuto de los funcionarios.

4ª Etapa (Actual)

La Ley 7/2007 (Estatuto Básico del Empleado Público) es una ley general que se aplica a funcionarios y laborales, reduciendo sus diferencias. Se caracteriza por:

Reducción de las competencias básicas del Estado en favor de las CCAA.
Equiparación de funcionarios y laborales.
Deficiencias en su contenido.

Clases de Empleados Públicos, Regímenes Jurídicos

A. Tipología Organizativa

Personal de régimen común: Administración General del Estado, CCAA, Entes Locales y entidades instrumentales.
Personal de otras organizaciones públicas con regulación específica (Cortes Generales, Asambleas Legislativas, etc.).

B. Funcionario de Carrera (art. 9 EBEP)

Vinculados a una Administración Pública por relación estatutaria para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Son inamovibles, salvo supuestos de extinción. Ejercen funciones que implican el ejercicio de potestades públicas o la salvaguardia de los intereses generales.

C. Funcionarios Interinos (art. 10 EBEP)

Nombrados por necesidad y urgencia para desempeñar funciones de funcionarios de carrera en las siguientes circunstancias:

Plazas vacantes sin posibilidad de cobertura por funcionarios de carrera.
Sustitución transitoria de titulares.
Ejecución de programas temporales.
Exceso o acumulación de tareas (máximo 6 meses en 12 meses).

La interinidad está limitada temporalmente, pero a menudo se incumple.

D. Personal Eventual (art. 12 EBEP)

Nombrados con carácter no permanente para funciones de confianza o asesoramiento especial. Vinculados al titular de un cargo por confianza política, cesan con él. Nutren los Gabinetes, alejados de la neutralidad. Su condición no es mérito para el acceso a la función pública. Se les aplica el régimen general de los funcionarios de carrera.

E. Personal Laboral (art. 11 EBEP)

Prestan servicios mediante contrato laboral. Su número ha crecido en los últimos años. La STC 99/87 establece la prevalencia del sistema funcionarial, pero la presión sindical ha desdibujado la frontera entre ambos. Es una vía para acceder a la función pública (DT 2ª EBEP).

F. Personal Directivo (art. 13 EBEP)

No es una categoría autónoma, sino personal singular definido por cada Administración. Puede pertenecer a otras categorías o ser externo. No es obligatoria, pero la LOFAGE prevé la existencia de órganos directivos.

Los Órganos Competentes

La gestión del empleo público corresponde a cada Administración, con participación sindical. En el Estado, la gestión ha pasado del Ministerio de adscripción al Gobierno, Ministerio de la Presidencia y finalmente al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En las CCAA, la Consejería de la Presidencia suele tener las competencias, con la Consejería de Hacienda decidiendo sobre retribuciones. En las Entidades Locales, el Pleno aprueba la plantilla, RPT y retribuciones complementarias, mientras que el Alcalde gestiona la OEP, bases de pruebas, despidos, etc.

Unidades de Encuadre de los Funcionarios

A. Clasificación en Grupos, Cuerpos o Escalas y Niveles

Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, etc., que reflejan competencias y conocimientos comunes. Se clasifican en Grupos A, B y C (art. 76 EBEP):

Grupo A: Título universitario de Grado. Subgrupos A1 y A2 según la responsabilidad.
Grupo B: Título de Técnico Superior.
Grupo C: Título de Bachiller, Técnico o Graduado en ESO.

El cuerpo o escala es un mecanismo de selección homogéneo por titulación. Sus efectos son:

Determina la retribución básica.
Permite ocupar puestos de trabajo asignados en la RPT.
En algunos cuerpos del subgrupo A1, otorga prestigio a sus miembros.

El nivel (30 en total) define la carrera vertical. Los intervalos por subgrupo son: A1 (22-30), A2 (18-26), C1 (14-22) y C2 (12-18).

B. Las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT)

Según el art. 74 EBEP, son el catálogo de puestos de trabajo en una unidad administrativa. Incluyen denominación, grupo, cuerpo o escala, sistema de provisión y retribuciones complementarias. Son un instrumento de racionalización del gasto público y tienen carácter público. Se consideran disposiciones administrativas generales impugnables.

C. Planes de Empleo

Planifican los recursos humanos a medio y largo plazo. El EBEP (art. 69.2) establece que pueden incluir:

Análisis de necesidades de personal.
Previsiones sobre la organización del trabajo y estructuras de puestos.
Medidas de movilidad y promoción interna.
Formación del personal y movilidad forzosa.
Previsión de incorporación de personal a través de la OEP (art. 70 EBEP).

Caracterización General del Patrimonio Privado de la Administración

Los bienes patrimoniales, al igual que los demaniales, tienen un fin público. Sin embargo, en lugar de destinarse a un uso general o servicio público, se utilizan para obtener ingresos o se enajenan si no son explotables.

Son una categoría residual: bienes de titularidad pública que no son demaniales (art. 7.1 LPAP). Su administración se basa en la eficiencia, economía, eficacia, rentabilidad, publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad (art. 8 LPAP).

El art. 7.2 LPAP enumera ejemplos de bienes patrimoniales:

Derechos de arrendamiento.
Acciones y participaciones en sociedades mercantiles.
Derechos de propiedad intelectual e industrial.
Derechos derivados de la titularidad de bienes y derechos patrimoniales.
Bienes adquiridos por los procedimientos de los arts. 17, 18, 20, 21, 22, 23, 25 y 26 LPAP.

Estos bienes se adquieren como patrimoniales, pudiendo ser afectados posteriormente al uso general o servicio público (art. 16 LPAP).

La Adquisición del Patrimonio Privado de la Administración

A. Por Atribución de Ley

Inmuebles vacantes: Pertenecen a la Administración General del Estado, que puede tomar posesión de ellos, salvo que estén poseídos a título de dueño (art. 17 LPAP).
Saldos y depósitos abandonados: En la Caja General de Depósitos y entidades financieras, si no se ha ejercido el derecho de propiedad en 20 años.

B. A Título Oneroso

Expropiación o requisa: Se adquieren como demaniales al afectarse a la causa de la expropiación.
Adjudicación en procedimiento judicial o administrativo de apremio: En pago de deudas.
Contrato: Arts. 115 y ss. LPAP. Contratos típicos o atípicos, incluyendo derechos de adquisición. La adquisición de inmuebles se realiza por concurso público, formalizándose en escritura pública. Para bienes muebles se aplica la LCSP.

C. A Título Gratuito

Herencia, legado o donación: Se rigen por el Código Civil con especialidades: la aceptación corresponde al Ministerio de Hacienda, se entiende hecha a beneficio de inventario y, si el fin es de competencia administrativa, se atenderá a la Administración competente.
Sucesión legítima o abintestato: Cuando el fallecido no tiene testamento ni herederos (arts. 912 y 913 CC).
Comiso: Apropiación coactiva de objetos ilícitos o peligrosos por procedimiento penal o administrativo. Tiene efecto traslativo de la propiedad.

D. Usucapión

Se rige por el Código Civil (art. 22 LPAP y art. 14.1 RBEL).

E. Ocupación

El Estado puede adquirir bienes muebles por ocupación (la de inmuebles es por atribución ex lege), según el Código Civil (arts. 609 y 610, por remisión del art. 23 LPAP) y leyes especiales (tesoros, naufragios).

La Utilización del Patrimonio Privado de la Administración

Los bienes patrimoniales son transitorios y sus destinos son:

Afectación al uso general o servicio público (convertirse en demaniales).
Enajenación.

También pueden ser utilizados por la Administración titular sin ser demaniales. La hipótesis normal es la utilización por terceros:

La competencia para la explotación corresponde al Ministerio de Hacienda o a la DGPE (art. 105.1 LPAP).
Se formaliza mediante cualquier contrato de naturaleza privada (máximo 20 años).
La adjudicación es por concurso, salvo que se justifique la adjudicación directa.

La Protección del Patrimonio Privado de la Administración

La Administración tiene privilegios para proteger sus bienes patrimoniales, similares a los de los bienes demaniales. No son inalienables ni imprescriptibles, pero sí inembargables (art. 30.3 LPAP y STC 166/1998). Mecanismos de protección:

Inventario y registro.
Investigación sobre la situación de los bienes.
Deslinde en vía administrativa.
Recuperación de oficio de la posesión en el plazo de un año. Luego, se acude a la jurisdicción civil.
Potestad de policía.