Régimen Jurídico del Turismo: Alojamiento, Agencias, Guías y Competencias

1. Concepto legal y jurídico del turismo

El turismo requiere unos límites que permitan conocer los derechos y obligaciones de cada centro de imputación: el turista, la empresa y la administración turística. La ley de 8 de julio de 1963 del BOE, núm. 164, de 10 de julio- señala que es necesario un criterio material puesto que la existencia mínima del fenómeno turístico, en el que se basan un conjunto de hechos, actos y negocios de todo tipo, permite la tipificación cómo turísticos de determinados alojamientos, empresas, profesionales o actividades por su vinculación decisiva.

Por lo que podemos comprender el turismo como el movimiento y estancia de personas fuera de su lugar habitual de trabajo o residencia por motivos diferentes de los profesionales habituales en quien los realiza. A su vez, podemos identificar la actividad turística como aquella que las personas físicas o jurídicas, privadas o públicas o los órganos de la Administración ejercen y que de manera directa o indirecta se relacionan con el fenómeno turístico o que pueden influir de modo predominante sobre el mismo.

El concepto de turismo a efectos de la Ley no se pone límite temporal a la estancia, pero se exige un desplazamiento respecto al lugar habitual de trabajo o residencia sin tener en cuenta las motivaciones profesionales habituales.

2. Control de la actividad turística

En las empresas y actividades turísticas es común que, de forma conjunta con los controles específicamente turísticos, se exijan otro tipo de controles o intervenciones administrativas no típicamente turísticas como de consumo o de higiene, sanidad, salubridad o seguridad. Por ello las leyes autonómicas suelen señalar que se han de cumplir unos determinados requisitos administrativos turísticos.

Por vía comunitaria de regulación del sector servicios – Directiva 2006/123, de 12 diciembre- ha sido aprobada la ley 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, según la cual se modifica el mecanismo de intervención limitativa de la Administración sobre el sector servicios en general y el turístico en particular. El principio del que parte la ley es la libertad de establecimiento para el ejercicio de una actividad de servicios, sin más limitaciones que las establecidas en esta ley.

Los nuevos mecanismos de control hacen recaer sobre el prestador la responsabilidad del cumplimiento de las exigencias previstas en la ordenación autonómica; se responsabiliza el prestador a través de la denominada “declaración responsable”, que es un documento suscrito por la persona titular de la actividad en el que declara, bajo su responsabilidad que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad.

La comprobación por parte de la Administración pública de la inexactitud o falsedad de cualquier dato determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

La ley prevé la libre prestación de servicios para prestadores de otro Estado miembro y propone sistemas de simplificación procedimental y de calidad de prestación de servicios, ante cuyo incumplimiento no se establece una política sancionadora concreta más allá de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

3. Inspección y disciplina turística

La inspección turística deriva de la necesidad del control administrativo que ha de ejercerse para comprobar el cumplimiento por parte de las empresas turísticas de la ordenación pública del turismo. La administración pública autonómica es el sujeto actuante de la inspección desarrollada a través de los inspectores de turismo cuyas características comunes con otros inspectores administrativos no impide que los propiamente turísticos tengan ciertas peculiaridades atendiendo a los intereses que se protegen con la legislación administrativa especial.

Por lo que el objetivo de las normas de ordenación, disciplina y sanción turística, caracterizando a los inspectores de turismo como autoridades en los que en algunos casos consiste en habilitar legalmente a los inspectores a emplear la fuerza con carácter previo a la resolución en la que ha de concluir el procedimiento sancionador, además pueden solicitar el apoyo necesario de cualquier otra autoridad.

El inspector turístico surge con el objetivo de proteger al usuario turístico frente a las posibles infracciones cometidas por los empresarios u operadores turísticos teniendo en cuenta que una de las debilidades del consumidor es encontrarse fuera de su lugar de residencia por lo que el inspector turístico abarca los ámbitos del consumo como pueden ser:

Salud: Higiene de las instalaciones, salubridad de las infraestructuras, manipulación y calidad de los alimentos, …
Seguridad: En las instalaciones empresariales turísticas.
Protección del medio ambiente: Ruidos emitidos por estas empresas o actividades

4. Establecimientos hoteleros

En este tipo de alojamientos hay que distinguir el grupo, la modalidad, la categoría, la especialización y el régimen de explotación. Cada uno de estos elementos condiciona las exigencias técnicas y administrativas que las normas autonómicas imponen a las empresas turísticas hoteleras.

Normalmente hay dos grupos de establecimientos hoteleros: los hoteles y las pensiones. Las modalidades varían de unas a otras Comunidades.

Hoteles: Son los establecimientos que facilitan alojamiento con o sin servicios complementarios distintos a los que corresponden a las otras modalidades.
Hoteles-apartamentos: Son aquellos establecimientos que por su estructura y servicios disponen de las instalaciones adecuadas para la conservación, elaboración y consumo de alimentos dentro del alojamiento.
Moteles: Son aquellos establecimientos situados en las proximidades de las carreteras.
Pensiones: No integran modalidades específicas, diferenciándose casi siempre exclusivamente por su categoría.

Las categorías varían según las modalidades, pero en términos generales se acepta la estrella como distintivo. En cuanto a la especialidad, algunas legislaciones autonómicas prevén una caracterización específica del establecimiento que también condiciona sus servicios e infraestructuras: hoteles balneario, hoteles de esquí, hoteles de montaña…

El régimen de explotación indica los servicios que se prestan: “general” cuando hay servicios de alojamiento y comedor y “específico” cuando no ofrecen servicios de comedor. Quedan excluidos de la definición de establecimiento hotelero los casos en los que se aplica la Ley de Arrendamientos Urbanos y los apartamentos turísticos, los campamentos de turismo, las ciudades de vacaciones, las viviendas de turismo rural, albergues, refugios y otros.

La gran consecuencia es la inseguridad del consumidor. Las diferentes Comunidades Autónomas recogen las modalidades más acordes con su tradición, de las cuales las más comunes suelen coincidir con pequeñas variables en casi todas de ellas.

Éstos deben llevar a cabo las siguientes actividades, las cuales se comprueba su cumplimiento mediante una inspección turística de forma periódica:

Registro de clientes antes de que éstos usen la habitación, además de exhibir los documentos acreditativos de dicha identidad.
Hojas de reclamación facilitadas por la Administración turística.
Facturación. Se obliga a entregar al cliente, antes de su admisión, un documento en el que conste el nombre del hotel y su categoría, así como el número de habitación, el precio y las fechas de entrada y salida. Este documento será firmado por el cliente, quien deberá pagar el precio acordado y se le entregará a cambio una factura con todos los datos. Se deberá conservar una copia de ficha factura en el establecimiento durante un año.
Reservas. Se establecen su régimen, anulaciones y efectos.
Obligatoriedad de servicios mínimos según especialidad y categoría.
Régimen del personal. Se debe nombrar un director por establecimiento, además de tener un personal capacitado para llevar a cabo los diferentes servicios. En ocasiones, se exige el conocimiento de, al menos, 2 idiomas extranjeros.
Reglamentación de contratos privados entre hoteles y agencias de viajes.
Normas relativas a publicidad y exhibición que den a conocer la categoría del establecimiento.
Normas relativas a la naturaleza pública de los establecimientos hoteleros.

La documentación que tienen que aportar:

Memoria técnica
Planos a escala
Documentos acreditativos de la personalidad física o jurídica del titular de la explotación
Proyecto técnico del final de obra firmado
Licencia municipal de actividad de carácter definitivo y licencia municipal de apertura y certificado final de obra
Cualquier otro documento que apoye la propuesta de clasificación del establecimiento.

En cuanto a las comunicaciones administrativas posteriores a la apertura de los establecimientos hoteleros, están:

Normas y actos administrativos relativos a los precios
Normas y actos administrativos relativos a las modificaciones estructurales, de ampliación…
Normas y actos administrativos relativos a la titularidad de los establecimientos o cese de la actividad
Normas relativas a la prestación de servicios de comida

5. Turismo rural

5.1 Justificación de la oferta de turismo rural

La reciente regulación autonómica de esta nueva modalidad turística viene respondiendo básicamente a la necesidad de potenciar los recursos naturales y socioculturales del medio rural no son incidiendo en la actividad alojativa sino en todo un sector turístico que alcanza servicios y actividades conexas o complementarias especialmente relacionados con el entorno natural y con el deporte y el ocio.

En esta concreta oferta turística por ello la interrelación entre el turismo y las exigencias medioambientales es más acusada justificando la especial atención que este turismo merece a las administraciones públicas y dando lugar a reglamentaciones específicas que ordenan esta modalidad turística sin olvidar la regulación de las posibles ayudas financieras necesarias para el fomento y asentamiento de un producto turístico de calidad objetivo prioritario y muy presente en casi la totalidad de las comunidades autónomas.

Existe una importante actividad promocional y de fomento que incluso con procedimientos específicos se recogen en normas reglamentarias sobre el turismo rural.

5.2 Tipología autonómica de oferta de turismo rural

Uno de los aspectos que reviste mayor complejidad en el análisis de esta materia consiste en integrar las muy diferentes categorías en que las Comunidades Autónomas pretenden clasificar la oferta de turismo rural, ya sea de carácter alojativo o no. Ello trae como consecuencia la necesidad de dar un disparo tratamiento a cada modalidad en el plano de las exigencias técnicas que cada una de ellas ha de satisfacer hacia el usuario turístico.

5.3 La actividad administrativa reglamentadora y limitadora en las empresas y establecimientos de turismo rural

5.3.1 Las especificaciones técnicas previstas en las reglamentaciones autonómicas

Cada Administración autonómica opta por un sistema de intervención diferente. En todo caso, el objetivo último consiste en el control administrativo de su cumplimiento. Respecto de los hoteles rurales, por ejemplo, exigencias como ventilación exterior directa o asistida, que las temperaturas ambientales de la cocina se ajustarán a las normas de la seguridad e higiene…

De un lado, se suelen plantear toda una serie de requisitos mínimos de las unidades alojativas: equipamiento mínimo, zonas comunes, zonas de servicio. Y de otro, se prevén toda una serie de requisitos relativos a los servicios e infraestructuras mínimas: instalaciones, comunicaciones, servicios a clientes, y además los requisitos de las instalaciones mínimas de infraestructuras necesarias: agua potable, calefacción, evacuación de aguas residuales, recogida de basuras…

5.3.2 La declaración responsable y la comunicación administrativa inicial para el ejercicio de la actividad turística rural

El interesado ha de haber solicitado, obtenido y aportado a la Administración turística todos los actos y documentos que se le exigen:

Hallarse inscrito en el registro de empresas
Disponer de autorización previa al ejercicio de la actividad de alojamiento de turismo rural
Informe y autorización de la Consejería en caso de que el alojamiento esté en espacios naturales
Licencia municipal de edificación
Seguro de responsabilidad civil.

6. Campamentos de turismo

Campamento turismo: Son campamentos de turismo todos aquellos terrenos que estén debidamente acondicionados y delimitados para facilitar la vida al aire libre, en los que se pernocte bajo tienda de campaña, en remolque habitable o en cualquier elemento similar fácilmente transportable.

6.1 Tipología de los campamentos de turismo

Se agrupan de forma más sencilla que los establecimientos hoteleros porque no hay especialidades ni modalidades, simplemente se agrupan en categorías diferentes. Los controles administrativos que tienen son mayores por el impacto medioambiental que pueden tener.

Hay 2 tipos:

Públicos: Pueden ser usados por cualquier persona mediante precio con categorías de lujo, primera, segunda y tercera.
Privados: determinados miembros asociados.

a) Los instalados por corporaciones y organismos públicos: salvo que se admita al público en general, percibiendo directa o indirectamente precio por su utilización en cuyo caso serán públicos.

b) Los instalados por entidades privadas: Para uso exclusivo de sus miembros o asociados.

Todas las legislaciones recogen las prohibiciones específicas en cuanto a la posibilidad de establecer campamentos. No se podrán hacer campamentos en terrenos con ramblas y los peligrosos e insalubres, a menos de determinados metros de monumentos o conjuntos histórico artísticos entre otros. En el Principado de Asturias hay una ley que solo regula los campamentos turísticos dejando fuera los campamentos, colonias y demás modalidades de actividades juveniles al aire libre. Se clasifican en lujo, primera, segunda y tercera categoría, identificadas por tiendas. Además, todos los campamentos serán de uso público, siendo libre el acceso a los mismos.

6.2 La intervención administrativa sobre los campamentos de turismo

6.2.1 La actividad reglamentaria sobre los campamentos del turismo

Cada CCAA regula su propia legislación sobre campamentos de turismo. Esta legislación concreta algunas normas y requisitos.

Los campings públicos: Su naturaleza de establecimientos públicos y de libre utilización por cualquier persona de acuerdo a las condiciones establecidas en las normas quedando prohibida cualquier discriminación. Solo se expulsaran a aquellas personas con ayuda de los agentes de la autoridad competente a las personas que incumplan los reglamentos de régimen interior o tengan una finalidad distinta de esta actividad. Además, si dentro de ellos hay bares, restaurantes o cafeterías se ordenarán mediante la ley de hostelería.

6.2.2 La intervención administrativa de limitación originaria sobre los campamentos de turismo

Primero inscripción provisional y luego una inscripción definitiva.

CAMPAMENTOS PÚBLICOS: La intervención administrativa es de mayor intensidad que en los privados. Consiste en la solicitud y la aprobación del proyecto técnico. Más tarde se enviará un ejemplar de esto a los Ayuntamientos, la Delegación Provincial de Sanidad y a la de Agricultura.

CAMPAMENTOS PRIVADOS: El control administrativo es de menos intensidad y en algunos casos de ninguna intensidad en algunas CCAA que no contemplan esta modalidad. La intervención administrativa consiste en comunicar sobre ello y en la inspección del campamento.

ÁREAS DE ACAMPADA Y ACAMPADA LIBRE: Cada vez es más frecuente la prohibición de las acampadas libres por la protección del medio ambiente y la seguridad. En algunos lugares como Andalucía o La Rioja está terminantemente prohibida.

6.2.3 Otras intervenciones administrativas

Después de abrirse y estar en funcionamiento los campamentos se someten a los controles de las autonomías (precios, cambios de titularidad, cierres…).

7. Agencias de viaje

Las agencias de viaje son empresas, que en posesión del título-licencia correspondiente, se dedican a la intermediación en la prestación de servicios turísticos, teniendo reservadas en exclusiva la organización y contratación de viajes combinados.

Las agencias de viaje se dedican a:

La mediación en la venta de billetes o reserva de plazas en toda clase de medios de transporte, así como en contratación o reserva de alojamiento y de servicios o de actividades ofrecidas por las empresas turísticas.
La organización y comercialización de viajes combinados.
La organización y venta de las llamadas excursiones de un día; Es la combinación de dos o más servicios turísticos cuando la prestación de los mismos no sobrepase las 24 horas, ni incluya una noche de estancia ofrecidas por la agencia o proyectadas a solicitud del usuario turístico por un precio global establecido.
La actuación como representante de otras agencias de viajes nacionales o extranjeras para la prestación, en su nombre, de cualquiera de los servicios.

Existen tres tipos de agencias de viaje:

Mayoristas: Son las agencias que proyectan, elaboran y organizan toda clase de servicios sueltos y viajes combinados para su ofrecimiento a las agencias minoristas sin ofrecerlo directamente al consumidor.
Minoristas: Son las agencias que comercializan el producto de las agencias mayoristas con la venta directa al consumidor o que proyectan, elaboran y organizan toda clase de servicios sin poder ofrecérselo a otras agencias.
Mayoristas-minoristas: Son las agencias que pueden simultanear las actividades de los dos grupos anteriores.

Los viajes combinados: Es la combinación previa de, por lo menos, dos de los siguientes elementos, vendida u ofrecida en venta por un precio global, cuando dicha prestación sobrepase las 24 horas o incluya una noche de estancia:

Transporte
Alojamiento
Otros servicios turísticos no accesorios del transporte o del alojamiento y que constituyan una parte significativa del viaje combinado.

8. Guías de turismo

La actividad de guía consiste en ofrecer de manera habitual y retribuida de servicios de información en materia cultural, artística, histórica, natural y geográfica a quienes realicen visitas colectivas a los bienes integrantes del Patrimonio Histórico en cada CCAA. Para poder ejercer esta actividad turística hay que presentarse a un examen para guías y guías intérpretes organizado por cada CCAA y si pasan la prueba se les otorgará la licencia correspondiente. No se les exige una específica “titulación académica”, pero sí una “formación académica” para poder desarrollar la actividad.

La intervención administrativa de control o limitación inicial es doble. En primer lugar la habilitación, en la cual deben de cumplir determinados requisitos, se le harán unas pruebas y si las pasa se inscribirá en el Registro Oficial de los Guías de Turismo de cada CCAA y se le otorgará un carnet en el cual estarán su número de orden, datos personales, el idioma/s…. La habilitación puede ser local o regional, si se desea ejercer la actividad en más de una CCAA habrá de obtenerlas en cada una de ellas y en segundo lugar la inscripción en el correspondiente registro de turismo.

Después de todo esto estos están sometidos a una serie de derechos y obligaciones. Además, la norma establece que los guías podrán ser sustituidos por otro personal cualificado atendiendo al número de personas o por cada unidad de transporte. Aunque, la intervención administrativa también trata sobre las bajas, la notificación de tarifas o el ejercicio clandestino de la actividad.

Un problema que se está dando en esta actividad es el intrusismo. Particulares que actúan como guías de turismo y lo hacen de forma gratuita a cambio de que el turista pague con la propina que estime (informador turístico). Algunas CCAA siguen obligando a que dentro de ciertos monumentos históricos y recintos sea necesario la acreditación correspondiente para poder desarrollar la actividad.

9. Competencias administrativas sobre el turismo. UE, Estado-CCAA, entes locales

Teniendo en cuenta el artículo 137 de la Constitución (el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses), se explican a continuación las competencias en Comunidades Autónomas y ayuntamientos.

Por una parte, el modelo de Estado compuesto definido en la Constitución de 1978 deja en manos de las Comunidades Autónomas y entes locales la “promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial”, idea expuesta en el artículo 148.1.18, hablando tanto de la promoción como de la disciplina y la sanción turística, ya que hablamos de una competencia exclusiva.

Por otra parte, para hablar de las competencias en ayuntamientos, hay que hacer referencia a la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, del 2 de abril). Concretamente, al artículo 25.2 del capítulo III, en el cual se cita la competencia tanto del turismo propiamente dicho, como de las actividades que éste incluye, como el transporte público de viajeros, actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre, etcétera. Finalmente, también cabe hacer mención al artículo 26 de este mismo capítulo, el cual nombra aspectos que tienen que ver con el turismo de manera más indirecta, como pueden ser la limpieza, el medio ambiente, o el acceso a poblaciones, entre otros.