Régimen Jurídico del Servicio Público en España

Servicio Público

Concepto y Evolución

El servicio público es la actividad que la Administración Pública realiza de forma regular y continua para prestar una utilidad singular a los ciudadanos, satisfaciendo una necesidad general considerada esencial para el funcionamiento de la sociedad. En España, el concepto de servicio público se originó en la legislación local.

Crisis del Servicio Público

El concepto de servicio público ha experimentado una evolución, pasando de la prestación directa de utilidades a los ciudadanos a la entrega de bienes al mercado. Esta transformación se debe a varios factores:

• Descualificación de servicios públicos.
• Privatización de actividades fundamentales del siglo XIX, como el transporte ferroviario, el suministro de electricidad, etc.
• Creación de nuevas categorías de actividades sujetas a control público, integrando antiguos servicios públicos privatizados con obligaciones de servicio público para las empresas operadoras.

Uso y Utilización del Servicio Público

El derecho a la creación de un servicio público requiere inversión empresarial y, dado que el gasto público se aprueba por Ley, su creación es infiscalizable por los jueces. Los ciudadanos tienen derecho a exigir el establecimiento del servicio público y a su uso o utilización, cumpliendo los requisitos legales y reglamentarios. En algunos casos, existen límites a la utilización simultánea, estableciéndose criterios de preferencia para acceder al servicio.

Presupuestos Constitucionales de la Declaración de una Actividad como Servicio Público

La Constitución Española reconoce la posibilidad de que los poderes públicos creen empresas que actúen en el mercado junto a la iniciativa privada. El artículo 128.2 establece que, mediante ley, se pueden reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolios.

Actividades Declaradas Servicio Público en el Derecho Español

• Servicios públicos educativos y asistenciales: Educación, sanidad, asistencia social.
• Servicios públicos de transporte: Transporte regular de viajeros por carretera, transporte aéreo extracomunitario.
• Servicios públicos de comunicaciones: Telégrafo, télex, telecomunicaciones para la defensa nacional.
• Servicios públicos de telecomunicaciones: Radio y televisión (gestión directa del servicio).
• Servicios esenciales a prestar por las corporaciones locales.

Régimen Jurídico del Servicio Público

Sujetos

• Administración titular del servicio: Declara el carácter de servicio público de la actividad, la presta, regula su gestión, policía y tarifas.
• Gestor: Puede ser la propia Administración titular o una entidad instrumental creada por ella (gestión directa), o un contratista al que se adjudica la gestión (gestión indirecta).
• Usuario: Persona que utiliza el servicio.

Objeto

Es la prestación de base técnica o empresarial que constituye el servicio público, suponiendo una utilidad singular para cada usuario.

Potestades de la Administración Titular del Servicio

• Potestad reglamentaria: Regula la gestión y uso del servicio.
• Potestad de policía: Inspecciona la prestación del servicio y controla el cumplimiento de las obligaciones por parte de los usuarios.
• Potestad sancionadora: Aplica sanciones por incumplimientos del gestor o del usuario.
• Potestad tarifaria: Fija las contraprestaciones que deben pagar los usuarios, salvo en los servicios gratuitos.

Régimen Jurídico de las Relaciones entre Usuario y Gestor

Las relaciones entre el usuario y el gestor se rigen por el Derecho público o privado, dependiendo del servicio. El Derecho privado se aplica en los siguientes casos:

• Servicios públicos de significación económica que actúan en el mercado en competencia con otras empresas.
• Servicios prestados en régimen de gestión indirecta por una empresa privada en virtud de un contrato.

Principios que Rigen la Prestación del Servicio Público

• Regularidad y continuidad.
• Progreso tecnológico: Adaptación de las instalaciones y tecnología a los avances del sector.
• Universalidad y no discriminación hacia los usuarios.
• Suficiencia financiera: Los usuarios deben pagar una tasa o precio público, salvo en los servicios gratuitos.

Criterios de Clasificación de las Formas de Explotación o Gestión del Servicio Público

Gestión Directa

• El gestor es la propia Administración titular o un órgano dependiente sin personalidad jurídica.
• El resultado económico de la explotación recae sobre la Administración titular.

Gestión Indirecta

• El gestor es una Administración pública no titular, una empresa pública con personalidad jurídica o un empresario privado en virtud de un contrato de gestión.
• El riesgo económico recae sobre el contratista.

Formas de Gestión Indirecta

• Concesión: El contratista asume el riesgo de la gestión del servicio.
• Gestión interesada: Administración y contratista explotan el servicio en la proporción establecida en el contrato.
• Concierto: Se contrata con una empresa que tenga instalaciones adecuadas y preste una actividad análoga a la del servicio a prestar.
• Sociedad mixta: Participación en el capital de la Administración junto a otras personas físicas o jurídicas.

La gestión indirecta solo es posible en servicios con contenido económico susceptible de explotación por un empresario contratista. No cabe en servicios que impliquen ejercicio de autoridad.

Consideraciones Especiales de la Concesión

La concesión es un contrato administrativo por el que se adjudica a un empresario la gestión del servicio público a su propio riesgo. La actividad objeto del servicio público debe tener contenido empresarial y económico, no implicar el ejercicio de funciones de autoridad, y la Administración titular solo puede obtener ventajas de la explotación a través del canon que el concesionario está obligado a pagar.

Contenido del Contrato de Concesión

• Ius variandi: Potestad de la Administración para modificar la concesión y obligar al concesionario a adaptar sus instalaciones a la tecnología del momento.
• Equilibrio económico del contrato: La Administración debe compensar los mayores gastos del concesionario por causas de fuerza mayor o aplicación de cláusulas de revisión de precios.

Obligaciones del Concesionario

• Buen orden del servicio.
• Prestación regular y continua.
• No discriminación de personas y empresas.
• Suministradores comunitarios.
• Indemnización de daños y perjuicios causados por el servicio.

Extinción de la Concesión

• Vencimiento del plazo.
• Incumplimiento de obligaciones por parte del contratista o de la Administración.
• Resolución por parte de la Administración por causas previstas en el contrato.
• Rescate del servicio.
• Supresión del servicio.
• Imposibilidad de prestación por actos de la Administración.

Efectos de la Resolución de la Concesión

• Reversión de instalaciones e indemnización por daños y perjuicios.
• En caso de resolución anticipada, la Administración abona una indemnización por las instalaciones ejecutadas por el concesionario.
• En caso de resolución por rescate, supresión del servicio o imposibilidad de seguir prestándolo por actos de la Administración, procede la indemnización por daños y perjuicios y beneficios dejados de percibir.

Servicios Públicos de Interés General o Universal

Son actividades privadas calificadas como esenciales para el funcionamiento del sistema económico, sin convertirlas en servicios públicos. Se regulan por la Administración Pública o una entidad pública independiente para imponer las condiciones esenciales de su desarrollo y velar por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público impuestas a las empresas operadoras del sector.

Autorización Operativa

Permite el ejercicio de actividades calificadas como servicios económicos de interés general, servicios universales o servicios públicos impropios. Se aplica en actividades reguladas que, aunque no son sectores declarados servicio público, siguen siendo actividades privadas no integradas en el ámbito doméstico de la Administración Pública, pero su ejercicio está sometido a la previa obtención de este tipo de autorizaciones.

El otorgamiento de autorizaciones operativas, cuando existe un número limitado (numerus clausus), se realiza por procedimientos de licitación mediante concurso, rigiéndose por los principios de objetividad, transparencia y no discriminación.

Tipos de Autorizaciones Operativas

• De actividad: El titular debe mantener los requisitos necesarios para obtenerla durante todo el plazo de vigencia y comunicar a la Administración Pública las variaciones que se produzcan.
• Para operaciones concretas: Se extinguen al realizarse la operación para la que fueron otorgadas.

Transmisibilidad

Las autorizaciones operativas son transmisibles, previa comunicación a la Administración Pública para que compruebe que el nuevo titular reúne los requisitos exigidos.

Extinción

• Vencimiento del plazo, pudiendo renovarse en los casos previstos en la ley que la regula.
• Realización de la operación concreta para la que fue otorgada (en el caso de autorizaciones de este tipo).
• Renuncia.
• Revocación por parte de la Administración Pública en caso de incumplimiento de obligaciones por parte del titular.

Principales Sectores Calificados como Servicios de Interés General o Universal

• Ferrocarril.
• Transporte aéreo.
• Transporte discrecional de viajeros y mercancías.
• Servicio postal.
• Servicio de telecomunicaciones.
• Energía eléctrica.

Obligaciones de Servicio Público de las Empresas

Universalidad

Deber de atender la demanda de cualquier ciudadano que requiera la prestación del servicio económico, respetando los principios de igualdad, transparencia y no discriminación.

Calidad y Progreso

Deber de proporcionar un mínimo de calidad y adaptarse a la evolución tecnológica y las condiciones del mercado.

Regularidad y Continuidad

Deber de prestar la actividad de manera constante o en los tiempos establecidos por la entidad pública reguladora.

Precio Asequible

El precio puede estar regulado por la Administración o el ente público regulador, garantizando el derecho de acceso al servicio de los ciudadanos.

Protección Específica de los Consumidores

Además de la protección general que asiste al ciudadano y al consumidor, el legislador establece organismos para recibir quejas y reclamaciones por los servicios recibidos o denegados, estableciendo procedimientos especiales para su pronta resolución.