Régimen Jurídico de los Reglamentos en la Administración Pública Española

Los reglamentos constituyen aproximadamente el 97% del sistema normativo. El artículo 97 de la Constitución Española (CE) establece que «el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria». Por lo tanto, toda norma dictada por el Gobierno en el ejercicio de esta potestad se considera un reglamento. La primera diferencia con las leyes es que en la elaboración de los reglamentos no intervienen las Cortes Generales.

Diferenciación entre Acto Administrativo y Reglamento

Es crucial distinguir entre:

  • Acto administrativo: Decisión unilateral adoptada por el Gobierno o la Administración que no tiene valor normativo y produce efectos en los administrados. No forma parte del sistema reglamentario; no son normas jurídicas.
  • Reglamento: Norma jurídica que regula situaciones de carácter general, a diferencia del acto, que es de carácter particular. El reglamento es una norma jurídica, mientras que el acto es una decisión.

Otras diferencias clave:

  • El reglamento está sometido a un procedimiento específico de elaboración, distinto al de los actos.
  • El reglamento innova, crea una nueva situación jurídica; el acto tiene carácter aplicativo.
  • El reglamento tiene vocación de permanencia en el tiempo; el acto es temporal.
  • El reglamento debe publicarse en los boletines oficiales; el acto no necesariamente.
  • El reglamento está estructurado en artículos; el acto no.
  • El reglamento incluye una coletilla de entrada en vigor; los actos no.
  • El reglamento es derogable con entera libertad; los actos exigen requisitos más severos para su modificación o anulación.
  • La ilegalidad de un reglamento entraña su nulidad de pleno derecho; la de los actos, su anulabilidad.
  • Los reglamentos no son susceptibles de recurso en vía administrativa; los actos sí.

Existe una regla importante: el principio de inderogabilidad singular. Este principio establece que, a través de un acto administrativo, no se puede alterar el contenido de un reglamento.

Delimitación Conceptual: Circulares e Instrucciones

Hoy en día, lo que determina el carácter reglamentario de una disposición administrativa es la abstracción de su objeto. Cabe mencionar aquí las instrucciones y/o circulares:

  • Circulares reglamentarias: Normas dictadas por órganos de rango inferior al ministro o consejero y, en ocasiones, por determinadas autoridades reguladoras.
  • Instrucciones o circulares internas: Dictadas por las autoridades administrativas superiores, comunican internamente a los órganos y funcionarios subordinados.

Existen cuatro tipos de instrucciones o circulares internas:

  1. Informativas.
  2. Directivas (establecen objetivos y medios).
  3. Preceptivas (fijan líneas de actuación).
  4. Interpretativas (establecen criterios para resolver procedimientos específicos).

Validez y Eficacia de los Reglamentos

La fuerza de obligar de los reglamentos está condicionada al cumplimiento de requisitos que afectan a su validez y eficacia:

  • Aspectos extrínsecos: El reglamento debe haber sido dictado por el órgano competente y elaborado/aprobado según el procedimiento establecido.
  • Aspectos intrínsecos: Debe ser compatible con las normas de rango superior.

Los reglamentos poseen fuerza de obligar, independientemente de las irregularidades en que puedan incurrir, en tanto no sean anulados. Su eficacia se deriva de su publicación oficial. Obligan tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos.

Subordinación del Reglamento a la Ley

La subordinación del reglamento a la ley se manifiesta en cuatro aspectos:

  • Primacía formal.
  • Primacía material.
  • Primacía objetiva o de ámbito.
  • Primacía directiva.

Clasificación de los Reglamentos por su Relación con la Ley

  • Reglamentos ejecutivos: Normas dictadas por el Gobierno para desarrollar los contenidos de una ley. Características:
    • No pueden modificar la ley.
    • Las leyes no pueden ser «en blanco» (casi vacías de contenido, dejando la regulación al Gobierno).
    • La derogación de la ley no implica la derogación automática del reglamento.
    • El reglamento debe ser el complemento indispensable y necesario para ejecutar la ley.
  • Reglamentos independientes: Se dictan al margen de la ley, en materias donde no hay reserva material ni formal de ley.
  • Reglamentos de necesidad: Invaden materias reservadas a la ley. Son muy excepcionales, solo se pueden dictar en ocasiones extraordinarias y suspenden temporalmente la vigencia de la ley.

Identificación Formal de los Reglamentos

La denominación jurídica de los reglamentos varía según el nivel de gobierno. La CE otorga potestad reglamentaria a tres niveles:

Gobierno Estatal

El artículo 25 de la Ley del Gobierno diferencia:

  • Reales Decretos: Reglamentos dictados por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros.
  • Órdenes:
    • Órdenes del Ministerio de la Presidencia: Reglamentos cuya competencia corresponde a varios ministros.
    • Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
  • Órdenes Ministeriales: Dictadas por los ministros.

Gobierno Autonómico

  • Decretos: Dictados por el Presidente y el Consejero Delegado.
  • Órdenes de la Consejería: Dictadas por las Comisiones Delegadas y por el Consejero.
  • Resoluciones: Dictadas por órganos inferiores.

Gobierno Local

  • Ordenanzas.
  • Reglamentos orgánicos.
  • Propuestas locales.
  • Planes urbanísticos.

Ámbito Material de Actuación: Reserva de Ley

  • Reserva material de ley: Aquella establecida por la norma constitucional.
  • Reserva formal de ley: Aquella impuesta por una norma con rango de ley respecto de materias no reservadas a ella por la CE. Puede establecerse de modo expreso o implícito.

La ley tiene un campo de actuación ilimitado; el reglamento tiene el campo de actuación que la ley le permita.