Régimen Jurídico de los Empleados Públicos: Tipos, Estructura y Situaciones Administrativas

La Función Pública en la Constitución Española

El artículo 12.1.b de la Constitución Española (CE) se refiere brevemente a la función pública, cuyo núcleo central se encuentra en el artículo 103.3 CE. Este artículo establece que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos. De este artículo y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 99/1987) se deduce que la Constitución ha optado, con carácter general, por un régimen estatutario para los servicios públicos. Sin embargo, será la ley la que determine en qué casos y bajo qué condiciones se puede reconocer la posibilidad de que existan otros tipos de empleados públicos conforme al derecho laboral. Esto se ha traducido en los artículos 9.2 y 11.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). El artículo 103 CE contrapone el estatuto de los funcionarios públicos con el estatuto de los trabajadores al que se refiere el artículo 35.2 CE, pero no lo excluye. La CE considera al funcionario un trabajador, pero sometido a determinadas peculiaridades en su régimen jurídico.

Además del artículo 103 CE, la CE menciona la función pública en el artículo 23.2 CE, que reconoce el derecho al acceso a los cargos y funciones públicas en condiciones de igualdad y sobre la base de los criterios de mérito y capacidad. Tanto el acceso como el ascenso en la función pública están presididos por estos principios (artículo 55.1 EBEP).

En tercer lugar, podemos destacar también el reconocimiento del derecho a la sindicación que la ley debe regular (artículo 28.2 CE) y que, según el Tribunal Constitucional, esa ley o materia formará parte del estatuto de la función pública.

En cuarto lugar, del artículo 103.3 CE se desprende que la regulación estatutaria de la función pública comprende el sistema de incompatibilidades y la objetividad de la Administración.

En quinto lugar, también deben estar incluidos en el régimen estatutario los derechos, deberes y las situaciones administrativas.

Significado del Régimen Estatutario

La CE, al referirse en el artículo 103.3 CE a la función pública, se basa en la llamada teoría estatutaria, que comprende los siguientes elementos:

  • El acceso a la función pública se lleva a cabo mediante un acto administrativo unilateral de nombramiento, y no un contrato.
  • La relación de servicio se regula por normas generales y no por contratos o convenios.
  • El funcionario no tiene ningún derecho adquirido al mantenimiento de una determinada regulación de sus condiciones de trabajo ni tampoco un derecho a impedir su modificación.

Tipos de Empleados Públicos según el EBEP

12.2 Según el artículo 8 del EBEP, son empleados públicos, es decir, personal al servicio de las Administraciones Públicas, los siguientes:

  • Funcionarios de carrera.
  • Funcionarios interinos.
  • Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
  • Personal eventual.

Funcionarios de Carrera

Según el artículo 9.1 del EBEP, son quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.

Funcionarios Interinos

Según el artículo 10.1 del EBEP, son los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

  • Existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
  • Sustitución transitoria de sus titulares.
  • Ejecución de programas de carácter temporal.
  • Exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Personal Laboral

Según el artículo 11.1 del EBEP, es aquel que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las modalidades de contratación profesional previstas en la legislación laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En función de la duración del contrato, este podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal.

Personal Eventual

Según el artículo 12.1 del EBEP, es aquel que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, solo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin. Su nombramiento y cese son libres.

Personal Directivo

Según el artículo 13 del EBEP, es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas. Su designación atenderá a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. Estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados.

Estructura y Organización de la Función Pública

12.3 Ordenar la función pública es estructurar las distintas categorías. Los artículos 72 y siguientes del EBEP se refieren a la estructuración de los recursos humanos. El artículo 74 del EBEP establece que “las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias”.

El artículo 75 del EBEP indica que “los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo”. El apartado 2 especifica que “los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas”.

Grupos de Clasificación Profesional

El artículo 76 del EBEP hace referencia a los grupos de clasificación profesional del personal funcionario de carrera:

  • Grupo A (dividido en dos subgrupos, A1 y A2): Se exige estar en posesión del título universitario de Grado. La clasificación de los cuerpos y escalas en cada subgrupo estará en función del nivel de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de acceso.
  • Grupo B: Se exige estar en posesión del título de Técnico Superior.
  • Grupo C (dividido en dos subgrupos, C1 y C2):
    • C1: Título de Bachiller o Técnico.
    • C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

La disposición adicional séptima establece que “además de los grupos clasificatorios establecidos en el artículo 76 del EBEP, las Administraciones Públicas podrán establecer otras agrupaciones diferentes de las enunciadas anteriormente, para cuyo acceso no se exija estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo”.

Por último, el artículo 77 del EBEP se refiere a la clasificación del personal laboral, que se clasifica de conformidad con la legislación laboral.

Selección y Provisión de Puestos de Trabajo

13.1 Una cosa es la selección y otra la provisión. La selección es el acceso al empleo público, mientras que la provisión es el sistema para asignar un puesto de trabajo a un funcionario.

Acceso al Empleo Público

Artículos 55 y siguientes del EBEP. Partimos de los artículos 23 y 103 de la CE. Principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. El artículo 55.2 del EBEP establece que las Administraciones Públicas seleccionarán a su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación:

  • Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
  • Transparencia.
  • Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.

El artículo 60 del EBEP exige que los órganos de selección sean profesionales. No pueden participar en los órganos de selección ni el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual, ni tampoco aquellos funcionarios que actúen en representación o por cuenta de otro.

  • Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
  • Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
  • Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.

Procesos Selectivos

Artículo 61 del EBEP. Tendrán carácter abierto y garantizarán la libre concurrencia, sin perjuicio de lo establecido para la promoción interna y de las medidas de discriminación positiva previstas en este Estatuto. Los sistemas previstos son:

  • Oposición: Solo pruebas.
  • Concurso-oposición: Valoración de pruebas y méritos según las bases, siempre objetivo. Debe incluir una o varias pruebas.
  • Concurso: Solo se valoran los méritos. Es un sistema excepcional, tanto que solo se puede utilizar si una ley lo permite.

El personal laboral fijo será seleccionado también de acuerdo con los sistemas de oposición, concurso-oposición o concurso.

Provisión de Puestos de Trabajo

La provisión de puestos de trabajo se encuentra regulada en los artículos 78 y siguientes del EBEP. Los principios que rigen la provisión de los puestos de trabajo son idénticos a los de la selección: igualdad, mérito, capacidad y publicidad.

Se habla de dos sistemas (artículo 78.2 del EBEP):

  • Concurso (artículo 79 del EBEP): Es el supuesto normal de provisión de puestos de trabajo, que consiste en la valoración de méritos y capacidades de los candidatos y, en su caso, aptitudes. Estos son valorados por órganos colegiados de carácter técnico, cuya composición responde al principio de profesionalidad y especialización. Su funcionamiento se ajustará a las reglas de imparcialidad y objetividad.
  • Libre designación (artículo 80 del EBEP): La libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional, pero motivada, de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el puesto. También se valoran por un órgano competente para la valoración. Es un sistema reservado para puestos de especial responsabilidad y confianza, por lo que es un sistema criticado. No es lo mismo que libre nombramiento, ya que la libre designación exige convocatoria pública, que se publica en el boletín oficial de la Administración correspondiente. Si son nombrados discrecionalmente, también pueden ser cesados discrecionalmente.

Respecto de la provisión de puestos de trabajo del personal laboral, dice el artículo 83 que se regirá por su convenio y, supletoriamente, por el EBEP.

Situaciones Administrativas de los Funcionarios

13.2 Son estados en los que se encuentran los funcionarios en relación con la Administración a la que pertenecen. Aparecen reguladas en el artículo 85 del EBEP.

Servicio Activo

Artículo 86 del EBEP. Es la situación normal, en la que el funcionario está prestando servicios efectivos en la Administración a la que pertenece. Los funcionarios están en plenitud de derechos.

Servicios Especiales

Artículo 87 del EBEP. El funcionario de carrera queda en esta situación en la Administración a la que pertenece cuando concurre alguna de las circunstancias especiales o excepcionales que se relacionan en el artículo 87 del EBEP. El funcionario es declarado en funciones especiales en su Administración de origen. Los efectos de esta declaración son los siguientes: perciben las retribuciones del puesto de destino, pero el tiempo que permanecen en esa situación de servicios especiales se les computa a efectos de trienios, promoción interna, ascensos, etc. Tienen derecho a reingresar al servicio activo en la misma localidad y en las condiciones y con las retribuciones de su categoría.

Servicio en Otras Administraciones Públicas

Artículo 88 del EBEP. Se encuentran en esta situación aquellos funcionarios que, bien por procesos de transferencia o por procedimientos de provisión, obtengan destino en una Administración Pública distinta a la suya. Efectos: conservan su condición de funcionario de la Administración de origen, pero no la reserva de puesto, y el tiempo de servicio se le computará como servicio activo en su cuerpo o escala de origen.

Excedencia

Artículo 89 del EBEP. Supone la suspensión de la relación funcionarial con su Administración de pertenencia por alguno de los supuestos del artículo 89.1 del EBEP.

  • Excedencia voluntaria por interés particular: Es necesario que, al menos, se hayan prestado servicios en la Administración durante los cinco años inmediatamente anteriores. Efectos: no devengan retribuciones ni se les tiene en cuenta a efectos de antigüedad (ni pasivos).
  • Por agrupación familiar: No se exige un tiempo mínimo, y la pueden solicitar aquellos funcionarios que tengan un cónyuge en otra localidad (funcionario también). Los efectos son los mismos que en el caso anterior.
  • Por cuidado de familiares: Pueden solicitarla los funcionarios para atender al cuidado de cada hijo que tengan, con una duración no superior a tres años. Puede solicitarse también para atender a personas mayores o con discapacidad. En cuanto a los efectos: no perciben retribuciones, pero sí se les tiene en cuenta a efectos de trienios, etc. Durante dos años, se les reserva el puesto de trabajo concreto. Transcurrido el plazo, tienen derecho a un puesto en la misma localidad y con iguales retribuciones. Los funcionarios que están en esta situación pueden participar en cursos de formación de la Administración.
  • Por razón de violencia de género (artículo 89 del EBEP): Se reserva a las funcionarias que hayan sido víctimas. No se exige un tiempo mínimo, y tampoco se exige un plazo de permanencia. Durante los seis primeros meses tienen derecho a reserva del puesto de trabajo, que puede ser prorrogado hasta dieciocho meses, en función de cómo vayan las actuaciones judiciales. Durante los dos primeros meses perciben las retribuciones.

Suspensión de Funciones

Artículo 90 del EBEP. El funcionario queda suspendido en su relación laboral con la Administración, pero esta suspensión viene provocada como consecuencia de una sanción disciplinaria (no puede superar los seis años) o de una sentencia dictada en una causa penal. Cabe también la suspensión provisional cuando se inicia un procedimiento judicial o disciplinario.

Las situaciones del personal laboral (artículo 92 del EBEP) se regirán por el Estatuto de los Trabajadores y por los convenios colectivos que le sean de aplicación.