Procedimientos y Recursos Administrativos según la Ley 30/1992: Caducidad, Autotutela y Revisión

Caducidad

La ley contempla dos casos de caducidad. El que nos importa ahora está regulado en el artículo 44 de la Ley 30/1992.

Se produce cuando la Administración supera el plazo máximo para resolver y notificar en los procedimientos iniciados de oficio conducentes a actos desfavorables, descontando la interrupción de dicho plazo que sea imputable al interesado.

La Administración está obligada a declarar de oficio dicha caducidad y a llevar a cabo el archivo de las actuaciones.

Como regla general, podrá iniciarse un nuevo procedimiento de oficio conducente al mismo acto desfavorable si no se ha producido la prescripción.

A estos efectos, el procedimiento caducado se tiene por no iniciado y, por lo tanto, se considera que nunca se interrumpió el plazo de prescripción.

La prescripción afecta a la posibilidad de iniciar el procedimiento, y la caducidad del procedimiento afecta al plazo máximo para terminarlo.

Excepción: En la Ley General Tributaria, en el caso del procedimiento tributario sancionador, si se ha producido caducidad, esta impide la iniciación de un nuevo procedimiento aunque no haya transcurrido el plazo de prescripción (excepción a la regla general).

Autotutela Declarativa y Ejecutiva de los Actos Administrativos

Autotutela Declarativa

Significa que un acto administrativo es susceptible, por sí mismo, de ser ejecutado por la fuerza ante el incumplimiento de su destinatario, sin necesidad de que se declare su validez por sentencia judicial alguna.

En Derecho Administrativo, la Administración, ante el incumplimiento de la obligación derivada de un acto administrativo, no tiene que acudir a los tribunales para obtener una sentencia declarativa que permita la ejecución por la fuerza de tal acto administrativo; es una propiedad de dicho acto el ser susceptible de ejecución forzosa por sí mismo.

Requisitos

Que exista un acto declarativo a ejecutar.
Que ese acto declarativo sea eficaz.
Que sobre ese acto no se haya declarado la suspensión de la eficacia. Que la obligación derivada de ese acto esté vencida y en descubierto. Que no exista norma legal o reglamentaria que establezca la excepción de la ejecución forzosa.
Si se trata de sanciones, es necesario que se haya agotado la vía administrativa.

Autotutela Ejecutiva

Significa que esa ejecución forzosa (derivada de la Autotutela declarativa) puede ser llevada a cabo por los agentes administrativos y por procedimientos administrativos, sin necesidad de utilizar agentes judiciales y procedimientos ejecutivos judiciales.

Como ya hemos indicado, en el caso de los actos administrativos, la Administración no tiene que acudir tampoco a esos procedimientos ejecutivos judiciales ni a los agentes judiciales, sino que puede hacerlo con procedimientos y agentes propios.

Requisitos

Que se cumplan todos los requisitos de la Autotutela declarativa.
Que no haya una disposición constitucional o legal que exija la intervención de los tribunales.
Se exige la advertencia administrativa previa de que se va a pasar a la ejecución forzosa, ofreciendo un último plazo de cumplimiento, transcurrido el cual se procederá a la ejecución por la fuerza.
El artículo 93.2 de la Ley 30/1992 establece que habrá de notificarse la resolución que autorice la actuación material. Esto ha sido interpretado de tres modos:
- a) Que estamos ante la notificación del acto declarativo previo.
- b) Que estamos ante la indicación del medio de ejecución a emplear, algo que se hace mediante el apercibimiento.
- c) Que estamos ante un acto administrativo nuevo.

Diferencias en Cuanto a Efectos entre Nulidad de Pleno Derecho y Anulabilidad

A) Los supuestos de nulidad de pleno derecho pueden ser impugnados por los ciudadanos en cualquier momento, pero por la vía del artículo 102 de la Ley 30/1992. Porque si estamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho pero se ha rebasado el plazo para interponer los recursos contencioso-administrativos, prevalece la caducidad del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo sobre la nulidad. Si se nos ha notificado y se nos ha dado el plazo para interponer el recurso de alzada y lo dejamos pasar, no ocurre en principio nada, porque la acción de nulidad del artículo 102 se puede utilizar aunque hayan transcurrido los plazos para los recursos administrativos.

Por el contrario, los vicios de anulabilidad solo pueden ser invocados en el plazo de los recursos administrativos y contencioso-administrativos. Si dejamos pasar los plazos, ya no lo podemos invocar y el acto se entenderá consentido.

B) Si estamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho, la Administración podrá revocarlos de oficio o previa solicitud del interesado por sí misma, por la vía del artículo 102 de la Ley 30/1992. Pero si se trata de actos anulables y además son favorables, la Administración no puede revocarlos por sí misma, sino que solo tiene la posibilidad de anularlos si se ha interpuesto un recurso administrativo por el interesado correspondiente. Si la Administración quiere impugnarlos, tendrá que autoimpugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previa declaración de lesividad para el interés público de dicho acto, en el plazo de 4 años desde que fue dictado (artículo 103 de la Ley 30/1992). Si el acto es anulable y desfavorable, va a poder revocarlo si dicha revocación no entraña exención o dispensa no permitida por el ordenamiento jurídico, o salvo que tal revocación sea contraria al principio de igualdad, al interés general o al ordenamiento jurídico (artículo 105.1 de la Ley 30/1992).

C) Los actos anulables pueden ser consentidos si no se impugnan en tiempo y forma. Los actos nulos de pleno derecho no pueden ser consentidos si tenemos la posibilidad de ejercer la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley 30/1992.

D) Los actos nulos de pleno derecho no son convalidables. Los actos anulables sí son convalidables mediante la subsanación.

E) Los vicios de anulabilidad no pueden ser invocados por los causantes de dichos vicios. Por el contrario, los vicios de la nulidad de pleno derecho pueden ser invocados incluso por los causantes de dicho vicio.

F) Existe jurisprudencia que distingue entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables. Esta distinción, que proviene del derecho privado, fue desterrada por la doctrina jurídico-administrativa en relación con el Derecho Administrativo, pero hay sentencias que la han resucitado. Esta distinción es perjudicial para el ciudadano porque, al considerar que los actos anulables solo pueden producir efectos ex nunc (es decir, desde la fecha en que se declara tal anulabilidad), las sentencias que invocan tal diferencia acabarán permitiendo que los actos contrarios al ordenamiento jurídico, incursos en vicios de anulabilidad declarados, produzcan efectos en contra de los ciudadanos interesados, incluso por tardanza de la propia Administración o de los Tribunales en declarar dicha anulabilidad.

Naturaleza del Procedimiento Administrativo

En relación con la naturaleza del procedimiento administrativo, se alude en realidad a diversas cuestiones:

Equiparación con Procedimientos Judiciales

Una primera cuestión plantea el problema de si en el procedimiento administrativo, tal como está definido, se dan circunstancias semejantes a las de los procedimientos judiciales. Una condición impide la equiparación del procedimiento administrativo y el judicial: en el procedimiento judicial, quien instruye y quien resuelve es un órgano independiente que no es parte en ese procedimiento. Mientras que en el procedimiento administrativo, quien instruye y resuelve es la Administración, que estaría actuando como juez y parte.

Características y Finalidades del Procedimiento

Principio de contradicción: La posibilidad de que se hagan valer distintos intereses en juego y que estos intereses sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares, antes de aprobar una decisión definitiva.
Principio de oficialidad: La Ley 30/1992 establece que el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites.
Principio de igualdad: Porque en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación, en asuntos de homogénea naturaleza.
Principio antiformalista: Impulsión de requisitos formales mínimos para las actuaciones de los interesados y en la admisión generalizada de la subsanación de los defectos y errores cometidos.
Principio de imparcialidad: Hemos visto que la Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de juez y parte, por lo que este principio queda neutralizado, pero es obligatorio.

¿Acto Complejo o Complejo de Actos?

La última cuestión es aquella que alude a si el procedimiento administrativo debe considerarse como un acto complejo o un complejo de actos.

A) Es un acto complejo: Las distintas actuaciones que se desarrollan en el seno de un procedimiento administrativo no son autónomas entre sí y, por ello, la decisión final es un acto-procedimiento que viene determinada por una voluntad que se integra de las diversas voluntades que se han manifestado en las distintas actuaciones de ese procedimiento (GARRIDO FALLA).
B) Es un complejo de actos: Porque los actos que se producen dentro del procedimiento poseen autonomía desde el punto de vista de su validez y de su impugnabilidad.

Por último, la regla general es que solo se puede impugnar el acto resolutorio final, pero como excepción se pueden impugnar los actos de trámite cualificados.

Recurso de Alzada

Regulación: Título VII, Capítulo II, Sección II, artículos 114 y 115 de la Ley 30/1992.
Objeto: Impugnar el acto administrativo que no agota la vía administrativa y los actos de trámite cualificados (es decir, actos que se dictan durante el proceso administrativo y deciden sobre el fondo o impiden la continuación).
Finalidad: Anular el acto administrativo o solicitar indemnización por los daños y perjuicios que hubieren producido.
Carácter: Preceptivo-Obligatorio para acudir posteriormente a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

Lo podemos presentar ante el órgano competente para resolver o bien podemos presentarlo ante el órgano que dictó el acto impugnado.

Plazo de interposición del recurso de alzada

1 mes si estamos impugnando una resolución expresa.
3 meses si lo que estamos impugnando es una situación de silencio administrativo (presunto).

Plazo de resolución

El plazo de resolución que tiene la Administración para resolver el recurso de alzada es de 3 meses, transcurrido el cual se produce silencio administrativo negativo (desestimatorio).

Al dictarse resolución del recurso de alzada, se agota la vía administrativa y ya no cabe recurso de reposición.

Recurso de Reposición

Regulación: Título VII, Capítulo II, Sección III, artículos 116 y 117 de la Ley 30/1992.
Objeto: Consiste en impugnar actos administrativos que agoten la vía administrativa. Se opta por él como último recurso en vía administrativa antes de pasar a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Carácter: Es potestativo. Si no lo interponemos, podemos acudir directamente a la vía contencioso-administrativa. Si lo interponemos, tenemos que esperar a su resolución expresa o presunta (por silencio) para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Órgano competente para resolver

Es el mismo órgano que dictó el acto.

Plazo de interposición

El plazo de interposición es de 1 mes frente a resoluciones expresas y 3 meses frente a situaciones de silencio administrativo (presunto).

Plazo de resolución

El plazo de resolución es de 1 mes, transcurrido el cual se produce silencio administrativo negativo (desestimatorio), sin excepciones.

Recurso Extraordinario de Revisión

(Alternativa a la vía de recursos ordinarios para actos firmes)

Este recurso opera frente a actos firmes en vía administrativa en los supuestos tasados en el artículo 118 de la Ley 30/1992. ¿Cuáles son estos supuestos?

Actos incurridos en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

Órgano competente para resolver

El órgano competente para resolver es el mismo órgano administrativo que dictó la resolución recurrida.

Plazo de interposición

4 años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada, para el supuesto de error de hecho (supuesto 1).
3 meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme, para los demás supuestos (2, 3 y 4).

Plazo de resolución

Es de 3 meses, transcurrido el cual sin resolución expresa, se entenderá desestimado (silencio administrativo negativo).

Rectificación de Errores Aritméticos, Materiales o de Hecho

Artículo 105.2 de la Ley 30/1992: «Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.»

Se puede realizar en cualquier momento, de oficio o previa solicitud del interesado.

Los errores que se pueden rectificar directamente según esta vía tienen que apreciarse de forma directa y manifiesta, sin necesidad de acudir a interpretaciones, razonamientos más o menos complejos, juicios valorativos u operaciones de calificación jurídica.

Revocación de Actos Desfavorables o de Gravamen por la Administración (Artículo 105.1 Ley 30/1992)

Artículo 105.1 de la Ley 30/1992: «Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.»

Es decir, la Administración, en cualquier momento, puede revocar sus actos desfavorables o de gravamen siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por el ordenamiento jurídico, o que sea contraria al ordenamiento jurídico, al principio de igualdad o al interés general.

No se contempla expresamente que puedan solicitarlo los interesados y, sobre todo, que frente a una desestimación puedan acudir a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Revisión de Oficio de Actos Nulos (Artículo 102 Ley 30/1992)

Dicho precepto alude exclusivamente a los actos nulos de pleno derecho (causas del artículo 62.1 de la Ley 30/1992), sin matizar si estos son declarativos de derechos o de gravamen.
Puede hacerse por la Administración de oficio o previa solicitud del interesado.
Dice «en cualquier momento» (siempre y cuando no haya prescrito el derecho o acción correspondiente, o existan limitaciones temporales específicas).
Requiere dictamen preceptivo y favorable del Consejo de Estado u órgano jurídico consultivo autonómico equivalente.
Esta vía puede utilizarse frente a actos que agotan la vía administrativa y frente a actos firmes por no haber sido recurridos en tiempo y forma en vía administrativa.
Las resoluciones que se dicten no son susceptibles de recurso administrativo, pero son impugnables ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Los jueces contencioso-administrativos pueden declarar la nulidad instada por la vía del artículo 102.
El plazo que tiene la Administración para resolver este procedimiento es el plazo máximo de 3 meses, transcurrido el cual se produce el silencio negativo (desestimatorio de la solicitud del interesado, o caducidad si es iniciado de oficio).
Prevé la ley la posibilidad de que en la misma declaración de nulidad en vía administrativa se puedan fijar las indemnizaciones correspondientes, siempre y cuando concurran los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La Ley General Tributaria, en su artículo 217, regula otros procedimientos de revisión de oficio propios del ámbito tributario.