Principios de la Gestión y Administración Pública: Un Análisis Detallado

Principios de la Gestión y Administración Pública

1. Principios generales

a) Principio de legalidad (Art. 133.4 CE): Las administraciones públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes.
b) Principio de justicia en el gasto público (Art. 31.2 CE): El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos.
c) Principio de unidad (Art. 134.2 CE): Existencia de un solo documento presupuestario en el que aparecen recogidos todos los ingresos y gastos del ejercicio al que el órgano representativo presta su consentimiento. Un principio fundamental a la hora de garantizar la transparencia y control de lo actuado por la administración. Se traduce en 2 reglas contables: el principio de unidad de caja (el conjunto de ingresos sirve para financiar el conjunto de gastos), y el principio de no afectación (todos los ingresos están destinados a financiar indistintamente el conjunto de gastos).
d) Principio de anualidad (Art. 134.2): Vigencia temporal de la autorización que las Cortes Generales conceden al Ejecutivo. La autorización decae cuando concluye el año, aunque el importe de los créditos presupuestarios no haya sido totalmente comprometido. Tanto la CE como la LGP / 2003 flexibilizan las exigencias del principio de anualidad. Primero, en caso de que la nueva ley de presupuestos no haya sido aprobada el 1er día del ejercicio económico, se produce una prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior, hasta la aprobación de los nuevos. Segundo, cabe la posibilidad de que ciertos créditos presupuestarios puedan incorporarse a los créditos correspondientes del ejercicio económico siguiente.
e) Principio de especialidad: Concreta los términos de la autorización de gasto que concede el Parlamento, que de ninguna manera constituye un cheque en blanco.
f) Principio de estabilidad presupuestaria (Art. 135 CE): Necesidad de mantener una situación de equilibrio o superávit presupuestario.

2. Los presupuestos de las Comunidades Autónomas

El TC ha señalado que el Art. 134 CE resulta aplicable también a los presupuestos autonómicos, pero con algunos matices importantes. El Art. 21 LOFCA establece que los presupuestos de las CCAA tienen carácter anual e igual periodo que los del Estado, atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera e incluirán todos los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la misma. Los presupuestos de las CCAA deben ser elaborados con criterios homogéneos, para que sea posible su consolidación con los PGE.

Dentro de la fase de elaboración, la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria para cada CA corresponde al Gobierno, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera.

Los presupuestos de las CCAA son objeto de control externo por parte del Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de que los Estatutos de Autonomía suelen prever la existencia de un órgano similar de competencia autonómica.

3. Los presupuestos de las entidades locales

Su régimen legal se recoge en el Título VII TRLHL, que hace de LGP en el ámbito local. La fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria corresponde al Gobierno, previo informe de la Comisión Nacional de Administración Local.

Una particularidad del procedimiento de aprobación del presupuesto local consiste en la exposición al público antes de su aprobación, a efectos de que puedan presentarse reclamaciones ante el Pleno de la Corporación antes de la aprobación definitiva. También cabe la posibilidad de reclamar contra los presupuestos locales ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

4. Clasificación de los ingresos públicos

Los ingresos públicos son las cantidades de dinero que los entes públicos perciben para la financiación de los gastos públicos. El Estado puede establecer prestaciones personales o en especie sobre los ciudadanos, pero lo normal es que exija dinero con el que financiar las necesidades públicas.

Desde el punto de vista jurídico no interesa tanto el resultado económico como las instituciones jurídicas de las que derivan los ingresos. Nuestro interés se dirige a los institutos jurídicos y a las obligaciones y derechos que comportan para los ciudadanos y para la Administración.

a) Ingresos ordinarios (o corrientes): Aquellos que se obtienen de manera regular en el tiempo. Se utilizan para financiar gastos corrientes. Ingresos extraordinarios: carecen de periodicidad. Permiten financiar inversiones o atender necesidades especiales de gasto.
b) Ingresos originarios o patrimoniales: provienen de la explotación o de la venta del patrimonio de los entes públicos. Ingresos derivados: se obtienen de un tercero, por imposición unilateral del Estado en uso de los poderes que le otorga el ordenamiento jurídico.
c) Ingresos presupuestarios: se encuentran recogidos en el presupuesto. Ingresos extrapresupuestarios: carecen de reflejo en él.
d) Ingresos provisionales: constituyen una entrada de dinero que no comporta un enriquecimiento definitivo para el Estado, obligado a devolver dichas cantidades. Ingresos definitivos: sumas de dinero que entran en las arcas públicas sin obligación de reintegro.
e) Ingresos de Derecho público y de Derecho privado: según la naturaleza jurídica del ordenamiento que regula las relaciones jurídicas que generan el ingreso.

5. El patrimonio de las Administraciones Públicas

El patrimonio de las administraciones públicas se constituye por bienes de dominio público / demaniales (bienes afectados al uso general o al servicio público) y por bienes de dominio privado / patrimoniales.

Los bienes de dominio público suelen ser objeto de uso común por parte de los ciudadanos, aunque también pueden constituir una fuente de ingresos públicos, en la medida en que sean objeto de: i) explotación directa por parte de los entes públicos, o ii) aprovechamiento especial o de uso privativo por parte de terceros, a través de los regímenes de autorización o de concesión demanial, que pueden verse obligados al pago de un tributo (tasa) o de una contraprestación.

Salvo disposición legal en contrario, los bienes y derechos son adquiridos por los entes públicos con el carácter de bienes patrimoniales y su explotación se realiza a través de contratos regidos por el Derecho privado.

Tradicionalmente, los monopolios han constituido una de las fuentes principales de ingresos. La adhesión de España en 1986 obligó a su práctica desaparición. Hoy solo subsisten en determinados sectores (tabaco, loterías y correos) y con un ámbito reducido.

El monopolio del tabaco: con la Ley 13/1998 se suprimió el monopolio de fabricación, importación y comercio al por mayor para las labores del tabaco procedentes de fuera de la UE. Actualmente el Estado mantiene el monopolio de la venta minorista del tabaco.
El monopolio de loterías se gestiona por la Sociedad Estatal de Loterías y Apuestas del Estado, adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda.

6. El crédito público

1. Concepto, naturaleza y distinción de figuras afines

Los poderes públicos apelan a la confianza que inspiran en los ciudadanos y otras entidades para captar ingresos con los que financiar los gastos públicos. Crédito público: conjunto de capitales tomados a préstamo por un ente público, con independencia de la forma jurídica bajo la que aparezca instrumentada.

Las operaciones de crédito público son una fuente de ingresos ordinarios, dada la inclinación del Estado actual a incurrir en situaciones de déficit público. Son ingresos provisionales, dado que existe la obligación de devolver las cantidades tomadas a préstamo.

La deuda pública es otro de los instrumentos tradicionales de política monetaria. A través de la colocación de emisiones en los mercados de capitales, el Estado drena liquidez, reduciendo la cantidad de dinero en circulación. Por el contrario, adquirir valores de la deuda pública para su amortización le permite inyectar liquidez en el sistema. Así, las emisiones de deuda pública sirven para estabilizar los precios.

El crédito público se instrumenta a través de operaciones de préstamo en las que la administración se compromete a devolver las cantidades recibidas junto con el pago de intereses.

Conviene distinguir el crédito público de otros recursos como la emisión del dinero y la lotería. La emisión de dinero (instrumento de política monetaria) genera para el ente emisor un ingreso igual al valor nominal del instrumento emitido en el momento en el que se pone en circulación. Sin embargo, la diferencia es que no supone una entrega de recursos financieros por parte de un tercero ni comporta una obligación de restitución acompañada del pago de intereses. En el caso de la lotería sí se produce una entrega de dinero por parte de un tercero, pero no se produce en el marco de una operación de crédito sino de un contrato de juego o apuesta.

2. Garantías constitucionales

El recurso al crédito público se somete al principio de reserva de ley. Art. 135.3 CE: el Estado y las CCAA han de estar autorizadas por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Exigencia que se cumple a través de la ley de presupuestos que cada año establece la máxima cifra viva de endeudamiento.

El Art. 135.3 CE garantiza el “servicio de la deuda pública” (inclusión en la ley de presupuestos de las cantidades necesarias para proceder a la devolución del principal y al pago de los intereses).

Límite máximo al volumen máximo de deuda pública que las administraciones pueden emitir: 60% PIB (reforma constitucional 2011).

3. La deuda del Estado

Se recoge en los Arts. 94 y ss. LGP / 2003.

La creación de la Deuda del Estado ha de estar autorizada por ley. La Ley de Presupuestos establece el límite de la variación del saldo vivo de la Deuda del Estado de cada ejercicio presupuestario. Corresponde al Ministro de Hacienda autorizar las operaciones y establecer los procedimientos de contratación y formalización.

La deuda se adjudica normalmente mediante subasta, aunque cabe recurrir a cualquier técnica que resulte adecuada. El contrato se perfecciona en el momento de adjudicación de la deuda por parte de la administración.

4. Modificación y extinción

La conversión de la deuda pública supone la modificación de los términos de la emisión (plazo de amortización, principal a devolver, intereses…). La conversión puede ser forzosa, obligatoria o facultativa.

La forma normal de extinción es mediante el pago o amortización, que normalmente implica la devolución por parte del Estado del capital y el pago de los intereses.

La deuda pública también puede extinguirse por prescripción: prescribe a los 5 años la obligación de pago de los intereses y de devolución del capital llamado a reembolso, a los 10 años la obligación de reembolso, a los 20 la obligación de reembolso del capital cuando no ha sido llamado a reembolso. La prescripción puede interrumpirse con lo dispuesto en el CC.

Repudio: Acto por el que el Estado declara unilateralmente que no atenderá los compromisos derivados de la deuda pública.
Repudio encubierto: sin que medie declaración formal, la acción del Estado impide que se produzcan los efectos de la deuda pública.
Moratoria: cuando el Estado declara la suspensión del pago de intereses y del reembolso de los capitales prestados. Cuando la moratoria se extiende por tiempo indeterminado: bancarrota del Estado.

7. La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

1. Concepto y significado

Autonomía: poder normativo de los entes territoriales inferiores al Estado. El sentido que da la CE a la autonomía de las CCAA es de autonomía política. Las CCAA pueden definir o determinar sus fines y objetivos dentro del ámbito de sus competencias y predisponer los medios necesarios para conseguirlos.

La autonomía financiera de las CCAA significa que estas deben disponer de medios económicos suficientes para desarrollar sus competencias y deben tener libertad para gastarlos. Comprende también el poder de establecer tributos, aunque sea dentro del marco de una ley estatal.

2. Límites constitucionales de la autonomía financiera de las comunidades autónomas

a) Cuando se habla de autonomía en la CE se invoca siempre la solidaridad, el principio de solidaridad (Arts. 2, 138, 156, 158). La solidaridad entre CCAA se hace efectiva mediante la transferencia de recursos a las CCAA menos pudientes. Para ello se suelen constituir fondos estatales que se reparten entre las CCAA en función de criterios que benefician especialmente a quienes más los necesitan. El art. 158.2 CE establece un Fondo de Compensación que se destinará a financiar gastos de inversiones en las CCAA menos desarrolladas.
b) El principio de coordinación (art. 156 CE) se hace efectivo a través de mecanismos establecidos por la LOFCA.
c) Principio de territorialidad de la imposición (art. 157.2 CE): “Las CCAA no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su patrimonio”. El TC lo interpreta estrictamente.
d) Principio de libertad de residencia (arts. 19 y 139.2 CE). El TC declaró que la libertad de elección de residencia lleva aparejada la obligación de los poderes públicos de no adoptar medidas que restrinjan u obstaculicen ese derecho fundamental. Es inconstitucional una norma autonómica que pretenda “favorecer a sus residentes” tratando a una misma categoría de contribuyentes de forma diferente por el solo hecho de su distinta residencia.
e) Principio de libertad de circulación de bienes, mercancías y servicios (arts. 139.2, 157.2 CE). Se proscriben los obstáculos a la unidad de mercado, teniendo en cuenta que la mera existencia de tributos diferentes no puede ser calificada por sí misma como un obstáculo. La norma tributaria será inadmisible cuando las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas impliquen el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen.