Política Exterior de la UE: Cooperación, Seguridad y Derechos en el Ordenamiento Jurídico Europeo

Cooperación con Terceros Países y Ayuda Humanitaria en la Unión Europea

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) regula la cooperación con los países en desarrollo, con terceros países distintos a los anteriores y la ayuda humanitaria. Dentro de esta cooperación, se incluye la cooperación para el desarrollo y la cooperación económica, financiera y técnica. En la antigua Comunidad Económica Europea (CEE) se observó la necesidad de colaborar con las antiguas colonias y países con los que se tenía vinculación histórica y política por parte de los Estados miembros (EEMM).

Esa colaboración se movía por diferentes razones, entre ellas el saber que con ella también se contribuía a la estabilidad internacional y suponía un beneficio propio y una ayuda al desarrollo. Esas políticas se caracterizan por:

• Complementariedad: dado que es un ámbito que se comparte entre los Estados miembros y la UE y que se refuerzan entre sí.
• Coordinación: con otras políticas de la propia UE.
• Coherencia: en tanto que deben seguir los planteamientos acordados en estas cuestiones de desarrollo con Organizaciones Internacionales (OI) como Naciones Unidas (NU).

El objetivo que se pretende con estas políticas es, sobre todo, la reducción de la pobreza. Aunque también, cuando esos países ayudados no respondían en igual medida en el respeto de los principios democráticos y libertades, se han suspendido o terminado este tipo de ayudas.

Entre los instrumentos utilizados para llevar a cabo este tipo de política, cabe destacar:

• El Sistema de Preferencias Generalizadas: destinado a ayudar a países en desarrollo y a reducir la pobreza mediante preferencias arancelarias, entre otras medidas.
• El Instrumento de Financiación de la Cooperación para el Desarrollo: encaminado a combatir la pobreza y alcanzar un desarrollo sostenible, tanto en ámbitos geográficos como temáticos.

La gestión de estas políticas recae en la Dirección General para el Desarrollo, que es la encargada de hacer que la ayuda europea llegue a todas las regiones del mundo. La financiación de estas políticas se efectúa mediante el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y las aportaciones nacionales de los distintos EEMM.

La Ayuda Humanitaria

En el TFUE se diferencia la cooperación para el desarrollo de la ayuda humanitaria, en tanto que el objeto de esta es la prestación de asistencia y socorro a poblaciones víctimas de catástrofes naturales o producidas por el hombre.

La ayuda humanitaria es una competencia compartida. Las acciones de la Unión y de sus EEMM se realizan cuando las autoridades de los países afectados no pueden o no quieren actuar. Este tipo de ayudas debe ser conforme al Derecho Internacional (DI).

La UE es el primer donante de ayuda a nivel mundial, aporta el 55% del total. Está presente en ayudas de emergencia, ayuda alimentaria y asistencia a refugiados y desplazados. La gestión de estas ayudas corre a cargo de la Dirección General de Ayuda Humanitaria (ECHO). Funciona a instancia de la propia Comisión, de OI, de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) o de los propios países necesitados. La ECHO trabaja junto con Cruz Roja, Media Luna Roja u Organismos Especializados de la propia ONU. La financiación de la ayuda humanitaria corre a cuenta del presupuesto de la UE.

Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)

La PESC ocupa un lugar privilegiado dentro de la UE. Surge como mecanismo de consulta con terceros Estados a efectos de coordinar sus relaciones con estos. La articulación de la Política Exterior y de Seguridad Común es compleja, está en constante evolución y es sensible, sobre todo en cuestiones políticas, dado que afecta a cuestiones de soberanía de los EEMM.

El contenido de la PESC tiene una naturaleza más política que económica —la Política Comercial Común (PCC) tenía un contenido más económico y de ayuda humanitaria—. El Tratado de la Unión Europea (TUE) indica que la UE, en materia exterior y de seguridad, abarcará los ámbitos de la política exterior y las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida una política de defensa común.

Las competencias de la PESC no forman parte de las tradicionales competencias exclusivas o compartidas. Se rige de forma específica mediante procedimientos en los que prevalece la cooperación intergubernamental.

Por su parte, los actos de la PESC son actos que entran en la categoría de “actos políticos”, por lo que quedan fuera del control jurisdiccional. De hecho, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) no tiene competencias para pronunciarse sobre disposiciones o decisiones relativas a la PESC.

El predominio de los órganos de la UE en la PESC se centra en el Consejo Europeo, el Consejo y el Alto Representante para Asuntos Exteriores. Se desplaza lo que sería el poder ejecutivo de la Comisión. El Consejo Europeo establecerá los intereses estratégicos y fijará los objetivos; el Consejo adoptará las decisiones necesarias para aplicarlos; y el Alto Representante ejecutará, junto a los EEMM, la Política Europea y de Seguridad Común. Se excluye el Parlamento, a quien la Alta Representante deberá consultarle periódicamente e informarle sobre la evolución de los asuntos. Es un receptor pasivo de la información que le remita la Alta Representante.

La actividad de la PESC exige liderazgo personal, dado que se pretende una mayor visibilidad de la UE en el mundo y su presencia como actor global. De ahí que se haya potenciado tanto el papel del Alto Representante de la PESC como el presidente del Consejo Europeo, ambos con carácter permanente.

El Alto Representante debe tener autonomía e iniciativa propia. Depende del Consejo Europeo, que es quien le nombra. Se integra en la Comisión, Institución de la que es vicepresidente responsable de las relaciones exteriores, y forma también parte del Consejo cuando se constituye en su formación de Asuntos Exteriores.

La toma de decisiones en materia de PESC, tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo, se hace a través de la unanimidad, aunque se permite la “abstención constructiva”. Esto es, se permite a un Estado abstenerse en la votación sin que impida adoptarse una decisión por el resto de Estados. También se permite el opting out: cuando un Estado, por motivos explícitos de política nacional, anuncia su oposición a una decisión, la cuestión no se someterá a votación hasta que se encuentre una solución.

Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD)

Cada vez más, la UE pretende aumentar su presencia internacional y contribuir al gobierno mundial. Esto se traduce en el desarrollo de la PCSD. Esta Política se concibe como parte integrante de la acción exterior que pretende una defensa común que deberá respetar las características nacionales y las obligaciones que ya tienen asumidas los EEMM debido a su pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

Debe tenerse en cuenta, en este sentido, que, aunque el TUE no diga nada sobre las relaciones de la UE con la OTAN y la ONU, el art. 103 de la Carta de Naciones Unidas dice que las obligaciones contraídas en virtud de la Carta prevalecerán sobre las de cualquier otro Tratado Internacional.

También en el ámbito de la PCSD se han ido produciendo constantes renovaciones y progresos, todos ellos relacionados con la intención de que la UE supere sus insuficiencias como actor internacional y contrarreste la hegemonía de los Estados Unidos (EE. UU.).

En este sentido, el Tratado de Lisboa ha ido recogiendo modificaciones en relación a la capacidad operativa y militar de la UE para gestionar crisis. La UE ha ejecutado o viene ejecutando operaciones civiles y militares de distinta naturaleza en ámbitos geográficos diversos, como Yugoslavia, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, República Democrática del Congo, Georgia, Ucrania, Moldavia, Irak, Darfur, etc.

El cambio más importante es que, por primera vez, junto a los objetivos de siempre relacionados con el desarme, la ayuda humanitaria, el mantenimiento de la paz, etc., se prevé también la posibilidad de que esas operaciones se vinculen a la lucha antiterrorista. La planificación y ejecución de las misiones civiles o militares están en manos del Consejo, y la coordinación de estas corresponde al Alto Representante.

Por último, y de acuerdo con el art. 51 de la Carta de Naciones Unidas, cualquier Estado miembro que sufra una agresión armada procedente del exterior podrá solicitar la ayuda y asistencia de los demás, siempre que exista un ataque previo, exista proporcionalidad e inmediatez en la respuesta y sea remitido el asunto al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.

Se consolida también la “cláusula de solidaridad”, que surge tras los atentados del 14 de marzo de 2004 en Madrid. Para activarse esta cláusula, se exige una petición previa de auxilio por las autoridades políticas del Estado miembro afectado.

La puesta en marcha de la PCSD, en concreto de su Agencia de Defensa, es necesaria para lograr una autonomía militar que permita asumir la cuota de responsabilidad en el mantenimiento de la paz por parte de la UE, pero tiene un precio, tanto una elevación del gasto militar como un coste en vidas humanas.

El objetivo final por parte de la UE no es convertirse en una potencia militar, sino hacer que la PCSD sea una política más que se integra en la acción exterior y que responde a los principios y valores que promueve el Derecho Internacional y asume la UE.

Principio de Aplicación Inmediata del Derecho de la Unión Europea

La integración del Derecho de la Unión Europea (DUE) en el Derecho interno de los Estados miembros no sigue una pauta uniforme, pues hay que distinguir entre los Tratados constitutivos, el Derecho derivado y los acuerdos internacionales.

La vigencia y aplicación de los Tratados constitutivos se equiparan a las de los otros tratados internacionales celebrados por cada Estado miembro fuera del ámbito de la Unión. Pero, tras su eventual recepción, los Tratados constitutivos se benefician de un rasgo específico: como cualquier norma del DUE, deben aplicarse en los Estados miembros en su calidad del DUE, es decir, no se transforman en Derecho interno.

El Derecho derivado no tiene que recibirse y publicarse; no se permite que el reglamento se reciba o reproduzca en normas nacionales. Las directivas y las decisiones que se dirigen a los Estados miembros necesitan ser desarrolladas, pero no publicadas, por esos Estados, formando parte del Derecho aplicable en los mismos tras su publicación en el Diario Oficial (DO). Y tampoco tienen que recibirse nacionalmente los acuerdos internacionales celebrados por la UE y publicados en el DO; dichos acuerdos producen efectos jurídicos en el DUE y en el ámbito de la Unión.

Principio de la Primacía del Derecho de la Unión Europea

La primacía es un complemento necesario para la eficacia del DUE en aquellos casos en que también existe una norma de Derecho interno, anterior o posterior, que está en conflicto con la norma del DUE. La primacía del DUE es, para el Tribunal, un “principio fundamental”, al centrar la solución del conflicto normativo en el propio DUE y no el Derecho interno de cada Estado. El Tribunal refuerza la posición del DUE y su eficacia directa para hacer posible la uniformidad en todos los EEMM de ese derecho de la Unión, a pesar de lo que el propio Derecho interno pudiera disponer. Sobre el alcance de esa primacía, el Tribunal ha dicho que los jueces nacionales tienen la obligación de dejar sin aplicar la norma de Derecho interno cuando esta no es compatible con la norma del DUE.

El propio Tribunal, en la Sentencia “Simmenthal” de 1978, ya dijo que la norma de Derecho interno anterior es, a partir de la entrada en vigor del DUE, inaplicable de pleno Derecho, mientras que la norma de Derecho interno posterior no solo es inaplicable, sino que podría ser nula o inválida, pues la norma del DUE con la que es incompatible tiene por efecto “impedir la formación válida de nuevos actos legislativos nacionales”. El Tribunal entendió también que el juez nacional puede suspender cautelarmente la aplicación de la norma de Derecho interno, incluso si su propio Derecho interno se lo prohíbe.

En Francia, los jueces han recurrido a su propia Constitución para primar el DUE sobre su ley. En Italia, el Tribunal Constitucional (TC) reconoció también la primacía del DUE al validar la constitucionalidad de la ratificación del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE). En Alemania, la Ley Fundamental facilitó también el reconocimiento de la primacía. En Bélgica, el Tribunal de Casación reconoce también la primacía del Derecho Internacional en general, cuando tiene eficacia directa, y específicamente el DUE.

Principio de la Eficacia Directa del Derecho de la Unión Europea

Todas las normas del DUE tienen efectos jurídicos directos para sus destinatarios, ya sea la Unión, las instituciones, los EEMM o las personas. Las que se dirigen a los EEMM despliegan sus efectos en el ámbito interno —por ejemplo, las autoridades nacionales están obligadas a transponer una directiva—.

Otras normas del DUE son aplicables directamente, tienen eficacia directa o efecto directo en el ámbito interno para todas las personas, y deben ser aplicadas por las autoridades y tribunales nacionales. Para tener esa eficacia, tienen que reunir determinados requisitos.

La Eficacia Directa del DUE: Significado, Fundamento y Alcance

Las normas del DUE que son aplicables directamente producen por sí mismas derechos y obligaciones. Por eso, cuando son incorporadas al ordenamiento jurídico interno, pueden hacerse valer ante las autoridades nacionales.

El Tribunal ha afirmado que los fines que persigue el DUE hacen que deba interpretarse que una norma de este DUE pueda crear por sí misma derechos y obligaciones, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello. Sin embargo, no todas las normas tienen la misma eficacia directa. Algunas tienen esa eficacia directa plena, crean derechos y obligaciones, y otras la tienen limitada, crean derechos, por ejemplo, de los particulares frente al Estado.

No obstante, la eficacia directa dependerá de la presencia de determinados requisitos en la propia norma. Así, por ejemplo, una norma que no reúna esos requisitos no tendrá esa eficacia directa a pesar de contener en ella un reglamento.

Requisitos Generales para la Eficacia Directa del DUE

Los requisitos a los que debe responder el contenido de una norma del DUE para que tenga eficacia directa fueron reiterados del siguiente modo: las normas deben ser incondicionales y suficientemente claras y precisas.

La norma es incondicional si formula una obligación de hacer, una prohibición o una obligación de no hacer que no permite tal margen de discreción con la exigencia de un trato nacional o con las obligaciones de derogar o modificar. La subordinación de los efectos de una norma suficientemente clara y precisa a un término o plazo solo suspende provisionalmente su eficacia directa hasta el vencimiento del plazo. Y la claridad y precisión deben ser suficientes, esto es, por supuesto, no excluyen la posibilidad de distintas interpretaciones y, en última instancia, la necesidad de una interpretación judicial.

Por otra parte, la exigencia de una menor o mayor incondicionalidad y suficiencia de la claridad y precisión de la norma del DUE condicionan la función del juez nacional o dependen de la función que solicite el juez nacional: el rigor de la incondicionalidad, claridad y precisión exigidos es menor, esto es, su condena a reparar los daños ocasionados por la violación de obligaciones derivadas del DUE, y es mayor aún si se pide el control de la compatibilidad de la norma interna con los límites del margen de apreciación contenidos en la norma del DUE, y, sobre todo, si se solicita la aplicación de la norma del DUE en ausencia o en sustitución de la norma interna.

La Eficacia Directa de las Diferentes Categorías Normativas del DUE

No todas las normas del DUE tienen la misma eficacia directa, dependen de las distintas categorías normativas.

1. Los Tratados constitutivos:
   • Pueden tener eficacia directa plena y crear derechos y obligaciones para los particulares en sus relaciones con el Estado y con otros particulares.
   • Pueden tener eficacia limitada y crear derechos y obligaciones para los particulares en sus relaciones con el Estado, pero no con otros particulares.
   • Pueden no tener eficacia directa, como ha reconocido el Tribunal respecto de las normas que definen los objetivos de la UE o el principio de cooperación leal.
2. La eficacia directa de los Reglamentos y las Decisiones dirigidas a personas físicas o jurídicas:
   • El Reglamento tiene alcance general y es directamente aplicable. El Tribunal no cuestiona su eficacia directa salvo que observe que la norma no es incondicional, clara y precisa, es decir que, aunque su denominación sea Reglamento, su objeto y contenido no responda a esa naturaleza.
   • Las Directivas y las Decisiones no tienen el alcance general de los Reglamentos y, salvo las decisiones que se dirigen a personas físicas o jurídicas, tampoco son directamente aplicables.
   • La Directiva no contiene normas incondicionales, pues deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios para conseguir el resultado perseguido. La eficacia directa de la directiva tiene un requisito: el transcurso del plazo de transposición. El TJUE, en las sentencias Ratti y Becker, condiciona las posibilidades de invocar una directiva y su efecto directo a:
     • Expiración del plazo dado a los EEMM para su adaptación interna.
     • Ausencia, insuficiencia o deficiencias en la adaptación.