Migración Ambiental: Retos y Alternativas para la Protección de Desplazados Climáticos
Este trabajo se desarrolla a través de siete capítulos en el conocimiento de los migrantes ambientales y en la necesidad de cubrir el vacío jurídico para su protección.
El cambio climático es uno de los grandes desafíos mundiales del siglo XXI, posiblemente el de mayor envergadura. Este traerá graves consecuencias en los próximos años: sucesión de sequías, inundaciones, olas de calor, lluvias torrenciales, así como la aparición y propagación de enfermedades infecciosas son consecuencias del cambio climático que, a día de hoy, son cada vez más visibles. Su incidencia en el desplazamiento de millones de personas en todo el planeta ya ha comenzado. Desde 2008 casi 26,4 millones de personas por año se ven obligadas a reubicarse debido a desastres naturales. ACNUR sitúa la cifra entre 250 y 1.000 millones de personas para el año 2050 si no se frena el cambio climático. Sin embargo, en la actualidad no existe un régimen jurídico específico que ampare a las personas desplazadas por los desastres naturales.
El término desastre natural es, de alguna forma, equívoco, pues los fenómenos sí que son naturales, pero el desastre se produce por la falta de prevención y planificación del ser humano ante los fenómenos de la naturaleza. Es por ello que en los países pobres hay mayor riesgo de desastres y resultan más afectados que los países desarrollados pues, aunque el riesgo de fenómenos extremos se localiza en ambos, son los países menos desarrollados los que poseen nulas o deficientes infraestructuras para la prevención de estos. Aunque la mayoría de los desplazamientos de personas inducidos por desastres permanecen en sus países de origen, hay desplazados que atraviesan fronteras con la idea de alcanzar un lugar seguro en un país que les brinde ayuda y protección y, por ello, es esencial que el derecho internacional recoja y proteja a estas personas para que no se encuentren desamparadas en el régimen legal internacional. La iniciativa Nansen, lanzada en 2011 por Noruega y Suecia, supone el primer gran paso en la creación de una vía adecuada para dar solución a esta nueva realidad transformada. No obstante, una propuesta que lleve a la reflexión sobre esta nueva figura no es suficiente. El Marco de Sendai reafirmó la crítica y urgente necesidad de reducir el riesgo de desastres para proteger más eficazmente a la población y propone la cooperación internacional como mecanismo para aumentar la resiliencia y reducir tanto el riesgo de desastres como de desplazamientos.
En cuanto a los instrumentos jurídicos internacionales relevantes en materia de cambio climático y refugiados nos encontramos con una serie de Acuerdos adoptados en materia de protección del clima. En 1994, entra en vigor la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) reconociendo que los cambios del clima de la Tierra y sus efectos adversos son una preocupación común de toda la humanidad. El Protocolo de Kioto, acordado en 1997, implantó, por primera vez, medidas de reducción o limitación de emisiones. Por su parte, el Acuerdo de París, firmado en 2015, supuso un compromiso universal a largo plazo, donde a diferencia del Protocolo de Kioto, que incluía sanciones y donde solo estaban obligados los países desarrollados, los países firmantes (195) deben presentar planes de mitigación.
Durante la COP 25 que tuvo lugar en diciembre del año pasado en Madrid se planteó la cuestión del reconocimiento de un estatus para los migrantes climáticos. Sin embargo, muchos de los acuerdos que debían haberse tomado para afrontar la crisis climática quedaron postergados para la COP 26 de Glasgow, la cual ha sido pospuesta para 2021 por la crisis sanitaria actual.
La Convención de Ginebra de 1951 en su artículo primero determina el estatuto de refugiado a través de cinco estados de persecución: raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas.
Si quisiéramos conseguir amparo de un migrante climático dentro de la figura de refugiado tendríamos primero que demostrar que los desastres provocados por el cambio climático constituyen persecución, lo cual es extremadamente complicado, pero aún más sería el hecho de determinar el grado de persecución ya que el estatuto basa aquella persecución en alguna intervención humana. En la actualidad no existe un consenso internacional en la definición o término con el que referirnos a este tipo de migraciones. La polémica acerca de cómo definir y con qué término identificar a las personas que se desplazan por motivos medioambientales no está exenta de trascendencia, ya que de lo que finalmente se consensue por la comunidad internacional dependerá quién se responsabiliza de las personas desplazadas y quién debe proporcionarles ayuda y protección. En cualquier caso, no es correcto equiparar el término migrante climático/ambiental con el de refugiado climático/ambiental, como si ambos fueran análogos y el empleo de uno u otro fuera equiparable, pues la realidad es que el concepto refugiado climático/ambiental no existe en términos legales. Por ello, y mientras no se proteja legalmente a estas personas con el estatuto de refugiado, solo podremos referirnos a ellas como migrantes climáticos y/o ambientales.
El principio de no devolución prohíbe al país que recibe refugiados, devolverlos a un Estado de origen en el que correrían el riesgo de ser perseguidos por «raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social particular u opinión política». Sin embargo, una vez más, no se protege la figura del migrante ambiental. Los Tratados internacionales de DDHH suponen una ‘protección complementaria” al principio de non refoulment actuando como un límite a la expulsión al ampliarse para proteger a cualquier individuo en el que su expulsión signifique exponerlo a cualquier forma de adversidad. De esta forma, los migrantes están protegidos contra el envío de regreso a un lugar donde su vida pueda estar amenazada o sea sometida a tratos inhumanos o degradantes, esencialmente donde no podrán sobrevivir. En 2013, I.T., ciudadano de Kiribati (país del Pacífico central en peligro de desaparición por la subida del nivel del mar), realizó la primera solicitud de asilo por razones climáticas frente a las autoridades neozelandesas. Tanto el Tribunal de Inmigración y Protección de Nueva Zelanda como el TS denegaron su petición considerando que no cumplía con los requisitos legales recogidos por la Convención de Ginebra y, por tanto, no podían otorgarle a Ioane tal protección por motivos ambientales. Tras su deportación a Kiribati, Teitiota se dirigió al Comité de DDHH de la ONU argumentando que Nueva Zelanda había vulnerado el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que contempla el derecho a la vida con su deportación. A pesar de no fallar a favor de T. el dictamen del Comité publicado el 7 de enero de 2020 reconoce que, si en el futuro la comunidad internacional no frena los efectos del cambio climático, en virtud del derecho internacional de los DDHH, los Estados tendrán prohibido enviar a las personas a lugares donde su vida esté en peligro o donde se enfrenten a tratos inhumanos o degradantes.
En lo que respecta a las políticas mot en la búsqueda de protección internacional de los migrantes ambientales, la Agenda de Desarrollo Sostenible analiza el impacto de las migraciones desde la perspectiva del desarrollo. En la Cumbre Mundial Humanitaria de Estambul se confirmó que había llegado el momento de pasar de la gestión reactiva de las crisis a la reducción proactiva de los riesgos, se reconoció el fuerte efecto que tienen los desastres y los desplazamientos inducidos por el clima en el aumento de las necesidades humanitarias y las preocupaciones en materia de seguridad, y se afirmó que la respuesta a los desastres no puede aislarse de las iniciativas más amplias de desarrollo y adaptación al cambio climático. La Declaración de Nueva York para los refugiados y migrantes, de naturaleza soft law, fue aprobada en 2016 por la Asamblea General de la ONU y realiza un llamado a la comunidad internacional para que desarrollen acciones en materia de desplazamiento generado por catástrofes y cambio climático. La Asamblea General decidió desarrollar un pacto mundial para establecer una migración segura, ordenada y regular lo que supuso el primer acuerdo político global de la ONU sobre una perspectiva común de la migración internacional en todas sus dimensiones, vinculando los aspectos de derechos humanos y de desarrollo de la migración trasnacional. En 2004, Finlandia añadía una nueva categoría a su Ley de extranjería, ‘protección humanitaria’, de tal modo que una persona podía conseguir el permiso de residencia finlandés si una catástrofe ambiental le impedía regresar a su hogar. Asimismo, la Ley sueca de extranjería incluía la protección subsidiaria de aquel que “no puede regresar a su país de origen debido a un desastre ambiental”. Desafortunadamente, ambos países derogaron esta protección tras la crisis de refugiados del 2014.
De entre todos los diferentes instrumentos jurídicos abordados en los apartados anteriores, ninguno aborda plenamente la figura del migrante ambiental, sino que se limitan a recomendar disposiciones y a alentar a la comunidad internacional a establecer protocolos de actuación.
6.1 Inclusión de refugiado ambiental en la Convención de Ginebra 1951
Quizá la forma más sencilla de dar solución a esta realidad invisible en el régimen jurídico internacional marcada por un cambio climático que se agrava y produce desplazamientos día tras día, parezca ser la inclusión de refugiados climáticos a la Convención de Ginebra de 1951 incluyendo un sexto grado de ‘persecución’ debido a desastres naturales. Sin embargo, esta solución correría el riesgo de romper el consenso universal sobre el sistema de protección de personas refugiadas. Por otro lado, una nueva Convención o Tratado multilateral global podría proporcionar un marco viable, pero un proyecto de estas dimensiones sufriría los mismos costes de transacción e intriga política que la revisión de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de Refugiados.
Aunque las mayorías de desplazamientos sean dentro de las fronteras, es especialmente importante que se aborde esta cuestión a través de los organismos internacionales de la ONU. Siguiendo este punto, varios organismos de la ONU podrían abordar la migración climática forzada, aunque algunos de ellos no podrían hacerlo efectivo sin un gran cambio en su normativa.
La CMNUCC es el principal texto jurídico internacional dedicado a combatir el cambio climático, y es el más adecuado para abordar la migración en tal contexto pues a través de sus COP se han firmado el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París. A pesar de que en la COP25 no se alcanzaran grandes acuerdos, que quedaron aplazados a la COP 26, y que ésta haya sido retrasada debido a la grave situación pandémica que ha puesto a la economía global en un sorprendente estado de suspenso, el ubicar el desplazamiento dentro de la CMNUCC proporcionaría la máxima flexibilidad de negociación en esta materia, de esta forma los países podrían negociar en un solo lugar objetivos de emisiones, la posibilidad de implantación de sanciones para aquellos países que los incumplan (como ocurría con el Protocolo de Kioto), así como dar solución a problemas relacionados con el clima, como son las migraciones ambientales.
Un tratado universal puede ser inapropiado para abordar las preocupaciones de comunidades particulares y puede ser que las respuestas regionales estén mejor capacitadas para responder a sus necesidades específicas teniendo en cuenta las características particulares de la población afectada. Estos movimientos de personas ya se están produciendo en regiones como las del Pacífico y necesitan una rápida y eficaz solución legislativa que les ampare. Los acuerdos regionales podrían sembrar las bases de negociación para su ampliación a nivel de pactos multilaterales a gran escala alentando a la cooperación internacional para compartir la responsabilidad de las personas desplazadas por el cambio climático.
Desarrollar un acuerdo bajo una coalición sólida y preexistente como es la UE disminuiría los costes transaccionales y facilitaría enormemente el consenso, puede suponer la conclusión de acuerdos y resultados más efectivos sobre los migrantes climáticos. Por lo que una posible solución para las personas desplazadas por el cambio climático es que la UE protegiera a estas personas sobre su política común actual de inmigración y asilo. contribuiría, una vez más, al avance de la paz y la reconciliación, la democracia y los Derechos Humanos en Europa.
Otra posibilidad interesante es la creación de un instrumento internacional siguiendo las legislaciones de extranjería de Finlandia y Suecia de 2004 y 2005, respectivamente. Este acuerdo podría desarrollar una serie de principios rectores para la protección de estas personas, apoyándose sobre los ya existentes, como los principios de desplazamiento transfronterizo de la Iniciativa Nansen.
El actual estatuto de los refugiados no da cabida a estas personas desplazadas por los desastres ambientales, no existe ningún pacto universal que los proteja y los organismos internacionales, a pesar de ser conscientes de este nuevo fenómeno, se limitan a recomendar disposiciones y a alentar a la comunidad internacional a establecer protocolos de actuación.
La realidad es que, conforme al régimen normativo de derechos humanos, todo ser humano tiene derecho a un nivel de vida digno y que estas personas son las que están sufriendo las consecuencias de la crisis ambiental global. Los mayores emisores de gases invernadero y que más contribuyen al cambio climático son predominantemente los países ricos y más industrializados, mientras los que sufren sus graves consecuencias son los territorios del sur global, pobres y con poblaciones cada vez más vulnerables. Un planeta con una economía enormemente globalizada que facilita el desplazamiento de capital y de personas, un mundo que aboga por la igualdad y los derechos humanos pero que extiende barreras contra las personas amparándose en la “seguridad” de unos en detrimento de otros.
En este trabajo se han planteado diversas alternativas capaces de dar protección a la problemática de las personas migrantes ambientales. Los Estados no pueden seguir mirando hacia otro lado: existen responsabilidades comunes que evidencian la necesaria actuación a nivel global para cumplir con las obligaciones del Acuerdo de París y alternativas capaces de activar mecanismos de protección suficientes para que las personas migrantes ambientales dejen de ser una realidad invisible.