Jurisdicción Contencioso-Administrativa: Ámbito, Organización y Proceso

Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Ámbito Subjetivo (A quién se controla)

Con carácter general, la jurisdicción contenciosa controla a las administraciones públicas, como la Administración General del Estado y las administraciones de las Comunidades Autónomas. Pero, por vía de atribución, también controla a:

  1. Los órganos competentes del Congreso de los Diputados y demás instituciones, respecto de los actos y atribuciones en materia personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público.
  2. El Consejo General del Poder Judicial.
  3. La Administración Electoral.
  4. Mención especial merece la competencia que se atribuye al orden jurisdiccional contencioso-administrativo en relación con la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes.
  5. Las personas públicas o privadas sujetas a la legislación de contratos de las administraciones públicas.
  6. Las corporaciones de derecho público en cuanto ejerzan funciones públicas.
  7. Los concesionarios de servicios públicos.
  8. Aquellos otros sujetos cuya actividad se someta a este orden jurisdiccional por atribución expresa de una ley.

Ámbito Objetivo (Qué se controla)

Comprende:

  1. La actuación de las administraciones públicas, que podrá concretarse a través de actos administrativos, la inactividad de la administración o sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho.
  2. Las disposiciones generales con rango inferior a la ley y los decretos legislativos cuando excedan los límites de la legislación (estos tienen rango reglamentario).

Extensiones y Exclusiones del Ámbito de Jurisdicción

Extensiones:

  1. Cuestiones que se susciten en relación con los actos separables en que intervenga la administración, y no solo los administrativos.
  2. Las cuestiones relativas a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
  3. La autorización para la entrada en domicilio.

Exclusiones:

  1. Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social.
  2. El recurso contencioso-disciplinario militar.
  3. Los conflictos de jurisdicción entre juzgados, tribunales y la administración pública, y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma administración.

Organización de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

  1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo: Son de carácter unipersonal, su ámbito territorial es provincial y su número depende de los habitantes de la provincia.
  2. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo: Son de carácter unipersonal, de alcance nacional, y comprenden el conocimiento de los recursos contra actos de algunos actos de la Administración Central del Estado.
  3. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia: Su circunscripción coincide con el territorio de cada Comunidad Autónoma, aunque hay algunas con varias sedes, dividiéndose las salas en secciones.
  4. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional: Sirve para conocer los recursos contra ciertos órganos de la Administración del Estado.
  5. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo: La ley de 1998 limitó sus competencias y reformó el régimen de los recursos para intentar reducir los que se interponen y admiten.

Características y Elementos del Proceso Contencioso-Administrativo

Características

  1. La actividad administrativa es un presupuesto del proceso, pero no excluye ni limita su condición de auténtico proceso, y examina las pretensiones que se deduzcan en relación con aquella.
  2. Es una técnica de control de la legalidad: la anualidad de una actuación o imposición de una conducta solo se puede haber establecido cuando vulnere un precepto normativo.
  3. El proceso contencioso constituye un sistema de fiscalización total y no meramente anulatoria. Si bien toda sentencia debe declarar conformidad o disconformidad, puede incluir el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma.
  4. Tiene carácter dispositivo, lo que impide la posibilidad de efectuar declaraciones fuera de las pretensiones de las partes y fallar apartándose de los argumentos, porque si se utiliza uno nuevo, previamente se someterá a valoración.

Elementos

1. Capacidad Procesal

Tienen capacidad procesal, además de las personas que la ostenten según las normas generales, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Los grupos afectados, uniones sin personalidad, etc., también tendrán capacidad procesal cuando la ley lo declare expresamente.

2. Legitimación

2.1 Legitimación Activa

Están legitimados las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. También ostentan legitimación corporaciones, asociaciones, etc. Se reconoce capacidad procesal cuando resulten afectados o estén habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

Las administraciones públicas gozan de legitimación en estos términos:

  • Para impugnar actos y disposiciones de la administración de las Comunidades Autónomas y de los órganos vinculados a estas.
  • La administración de las Comunidades Autónomas y entidades locales para impugnar los actos que afecten al ámbito de su autonomía.
  • Las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia para impugnar los actos que afecten al ámbito de sus fines.
  • El Ministerio Fiscal puede intervenir en los procesos que determine la ley.
  • Cualquier ciudadano puede ejercer la acción popular.

No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una administración pública:

  • Los órganos de la misma y sus miembros, salvo que la ley lo autorice.
  • Los particulares cuando obren por delegación.
  • Entidades de derecho público vinculadas al Estado, aunque se exceptúan aquellas a los que por ley se haya dotado con un estatuto específico de autonomía respecto de dicha administración.
2.2 Legitimación Pasiva

Se considera parte demandada:

  • Las administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en la Ley de la Jurisdicción. Se entiende por estas:
    • El organismo o corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.
    • El autor de la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.
  • Las personas o entidades cuyos derechos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante.
  • Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la administración autora de la misma.
  • Si la legitimación de las partes derivare de alguna relación jurídica transmisible, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso a la persona que inicialmente hubiere actuado como parte.

3. Postulación

Las partes podrán conferir su representación a un procurador y serán asistidas por un abogado. Se notificarán las actuaciones al letrado. Las partes deberán conferir su representación a un procurador y ser asistidas por el abogado.

4. Objeto del Recurso Contencioso-Administrativo

4.1 Disposiciones Generales

El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general. Podrán ser impugnadas de forma directa e indirecta, mediante la impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que las disposiciones no son conformes a derecho. Son entre sí compatibles e independientes: la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación, fundada en la ilegalidad de la disposición aplicada.

4.2 Los Actos Administrativos

Constituyen el objeto clásico del recurso contencioso-administrativo. Se exige que:

  1. Sean actos expresos o presuntos. La ley guarda silencio sobre los actos implícitos, para cuya impugnación no hay serios obstáculos.
  2. Sean definitivos o de trámite cualificados.
  3. Que pongan fin a la vía administrativa, es decir, que no quepa recurso de alzada contra el acto administrativo que se recurra.

Además, no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. Cualquier otra exclusión será considerada inconstitucional.

4.3 La Inactividad de la Administración

Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación la administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la administración. Si la administración no ejecutara sus actos firmes, podrán los afectados solicitar su ejecución, y si esta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular un recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado. Debe destacarse la mayor amplitud con que se contempla la adopción de medidas cautelares en los recursos que tengan por objeto la inactividad administrativa.

4.4 Vía de Hecho

El interesado podrá formular requerimiento a la administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.

5. Pretensiones de las Partes

  • Si el recurso tiene por objeto un acto o disposición administrativa: El demandante podrá pretender la declaración de que dicho acto no es conforme a derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. Podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios.
  • Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la administración pública: El demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
  • Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho: El demandante podrá pretender:
    1. Que esta se declare contraria a derecho.
    2. Que se ordene el cese de dicha actuación.
    3. Que se adopten, en su caso, las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la situación jurídica alterada, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios cuando proceda.

Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes. Si el juez, al dictar sentencia, estimara que la cuestión pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso, lo someterá a aquellas mediante providencia, exponiéndolos y concediendo a los interesados un plazo común de 10 días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.

El Procedimiento Ordinario

Diligencias Preliminares

La Ley de la Jurisdicción de 1998 regula unas diligencias preliminares. En el primer caso, tienen carácter obligatorio, mientras que en el segundo tienen un carácter facultativo. De forma que, cuando la propia administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, deberá previamente declararlo lesivo para el interés público.

En los litigios entre administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

Interposición del Recurso y Reclamación del Expediente

Inadmisión del Recurso

El juzgado podrá inadmitir el recurso por razones formales o sustanciales.

Razones formales (declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto):

  1. La falta de jurisdicción o incompetencia del juzgado.
  2. La falta de legitimación del recurrente.
  3. Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.
  4. Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

Razones materiales (cabrá recalcar la inadmisión en los supuestos):

  1. Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales en sentencia firme.
  2. Cuando se impugne una actuación material constitutiva de vía de hecho, el juzgado podrá inadmitir el recurso si fuera evidente que la actuación de la administración se ha producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas de la ley.
  3. El recurso se inadmitirá si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la administración respecto de los recurrentes.

Cuando la inadmisión se funde en la falta de jurisdicción, se indicará el concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Y si se basa en la incompetencia, deberá remitirse las actuaciones al órgano que se estime competente.

Demanda y Contestación

Recibido el expediente administrativo y comprobados y, en su caso, completados los emplazamientos, se acordará que se entregue al recurrente para que se deduzca la demanda en 10 días. Esta entrega se realizará con el documento original o copia. Si la demanda no se hubiere presentado en el plazo, se declarará por auto la caducidad del recurso.

Presentada la demanda, se dará traslado de la misma, con entrega del expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, para que las contestasen en 20 días. La contestación se formulará primero por la administración demandada. Cuando hubieren de hacerlo otros demandados, y aunque no actuaren bajo una misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente. Con la demanda y la contestación, las partes acompañarán los documentos en que funden su derecho y, si no los tuvieran, designarán el archivo, oficina o persona que los tuviere.

Alegaciones Previas

Las partes demandadas podrán alegar, dentro de los primeros 5 días del plazo para contestar a la demanda, los motivos que pudieran determinar la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso, salvo la incompetencia del órgano jurisdiccional, que podrá ser alegada en la contestación, incluso si hubieren sido desestimados como alegación previa.

Del escrito formulando alegaciones previas se dará traslado, en un plazo de 5 días, al actor, el cual podrá subsanar el defecto en un plazo de 10 días. El auto desestimatorio no será susceptible de recurso y dispondrá que se conteste la demanda en el plazo que reste. Una vez firme el auto estimatorio, se declarará la inadmisibilidad del recurso y se ordenará la devolución del expediente a la oficina de donde procediere.

Prueba

Se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí en los escritos de demanda y contestación, y en los de alegaciones complementarias. Deberán expresarse en los escritos los puntos de hecho sobre los que haya de versar la prueba. El recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba dentro de los tres días siguientes a aquel en el que se haya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho a aportar documentos.

Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y estos sean de trascendencia para la resolución del pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos.

La prueba tendrá 15 días para proponer y 30 para practicar. Se podrán aportar pruebas practicadas fuera del plazo por causas no imputables a la parte que las propuso. El juez podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime oportunas para la más acertada decisión del asunto. Las partes tendrán intervención en las pruebas que se practiquen de oficio o a instancia de parte.

Vista y Conclusiones

Las partes podrán solicitar que se celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito se declare concluso para sentencia sin más trámites. Si se acordara la celebración de vista, se dará la palabra a las partes, por su orden, para que expongan sus alegaciones. Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos que los apoyen. El plazo será de 10 días sucesivos para los demandantes y demandados. En el acto de vista no podrán plantearse cuestiones nuevas. Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez declarará que el pleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que se acuerde la práctica de cualquier diligencia de prueba.

Sentencia

Se dictará en el plazo de 10 días desde que el pleito se haya declarado concluso. La sentencia pronunciará alguno de estos fallos siguientes:

  • Si estimase la inadmisibilidad del recurso, será en los casos siguientes:
    1. Que el juzgado o tribunal carezca de jurisdicción.
    2. Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada.
    3. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.
    4. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
    5. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.
  • La sentencia desestimará el recurso cuando se ajuste a derecho la disposición, acto o actuación impugnados.
  • La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:

  1. Declarará no ser conforme a Derecho y anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido, o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
  2. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento de la misma.
  3. Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
  4. Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando quién viene obligado a indemnizar y la cuantía de la indemnización. Se establecerán, en otro caso, las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará referida al período de ejecución de la sentencia.

Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados.

La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo solo producirá efectos entre las partes. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Se publicarán, asimismo, las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas.

Otros Modos de Terminación del Proceso

La forma normal de conclusión del proceso contencioso-administrativo es el pronunciamiento del fallo contenido en la sentencia. A veces no se llega hasta ese momento y pueden ocurrir estos supuestos:

  1. Desistimiento del recurrente.
  2. Allanamiento de los demandados (sin más trámites, el juez dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si aquello fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico).
  3. Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante.
  4. Acuerdo entre las partes (este acuerdo entre las partes pondrá fin a la controversia, y el juez dictará auto declarando terminado el proceso).