Historia de los planes de emergencia y vulnerabilidad

Estas últimas organizaciones, en efecto, continúan siendo las principales responsables del manejo de las situaciones de desastre durante la emergencia, es decir, durante los días inmediatamente posteriores a la ocurrencia de un desastre (y en algunos casos, durante los anteriores). Muchas veces, incluso, la atención y solidaridad pública que despierta el desastre, constituyen, por decir lo menos, una ruptura temporal de esa «rutina de amenaza» que es «lo normal» en la comunidad. Por ejemplo, en una comunidad marginada asentada sobre una falla geológica activa en zona urbana,  las  prioridades  no  se  referirán  a  estructuras  sismo-resistentes  ni  a  comités  de emergencia que entren a actuar en caso de terremoto, sino al mejoramiento de la vivienda, la
De igual manera, en sentido inverso, cualquier programa tendiente a mejorar la calidad de vida de la comunidad, obligatoriamente deberá incorporar el componente de prevención de los posibles desastres. Pero, por otra parte, toda instalación eléctrica domiciliaria deberá poseer una caja de fusibles, o de lo contrario la satisfacción de las necesidades descritas puede traducirse en un desastre para la edificación y sus ocupantes. En la segunda parte, que justifica el título del texto, discutiremos algunas de las carácterísticas que, en su interacción dinámica, generan una condición de vulnerabilidad global que les impide a las comunidades evolucionar ágil y adecuadamente para responder a los retos del ambiente. Para unos y otros van mis agradecimientos.

Los procesos de cambio derivan su dinámica de la autoalimentación. El nuevo medio impuso nuevas condiciones a los seres que lo ocupaban, los cuales debieron nuevamente transformarse, y así sucesivamente hasta nuestros días, cuando el motor fundamental de la coevolución no es la naturaleza sino la cultura humana. El de mantener la continuidad de los procesos que encarna, así, como consecuencia del primero, deba necesariamente experimentar cambios cuantitativos y cualitativos.

B. Comunidad y Medio Ambiente

Una comunidad humana es un sistema.  La conforman también aquellos elementos, inmateriales pero no menos tangibles y concretos, que constituyen la superestructura «institucional» de la comunidad: el Estado, la Religión, el Derecho, la Moral, la Tradición, la Ideología, la Economía, la Ciencia, la Política, la Historia, la Cultura. De esta red surgen las aspiraciones y los temores, las potencialidades y las frustraciones, la necesidades y sus satisfactores, los conflictos y sus soluciones.

C. (Ver «Definiciones» al final de este texto). Ante los obvios reclamos de los familiares, afirma el forense que «con treinta puñaladas era natural que se muriera». La vulnerabilidad determina la intensidad de los daños que produzca la ocurrencia efectiva del riesgo sobre la comunidad.

La intensidad del mismo (es decir los daños que produzca) dependerá de la magnitud (cantidad de agua, duración) del aguacero y del grado de vulnerabilidad de la casa (porción de la casa sin techo), y valor y cantidad de los bienes expuestos al riesgo (mayor será el desastre si estaba descubierta la biblioteca que si lo estaba el patio de ropas):

Riesgo x Vulnerabilidad = Desastre

Si exactamente el mismo aguacero (riesgo) cae en un momento en el que la casa tiene el techo debidamente acomodado (vulnerabilidad = 0), sencillamente no habrá desastre:

Riesgo x 0 = 0

(Al no ser la casa vulnerable, el riesgo pierde su condición de tal). Como veremos más adelante, la condición de vulnerabilidad de un grupo humano, puede dar lugar a nuevos riesgos, los cuales, a su vez, generan nuevas vulnerabilidades y, en consecuencia, nuevas posibilidades de desastre. El que se

Y el que se convierta o no en desastre, dependerá de la magnitud real con que efectivamente se manifieste el fenómeno, y del nivel de vulnerabilidad de la comunidad.

D. Podemos, al menos, reducir sus consecuencias nocivas para la comunidad afectada? Por lo tanto no siempre es posible establecer una frontera tajante entre los riesgos naturales y los de origen humano.

Un caso excepcional sería el de las inundaciones, si consideráramos que medidas tales como la construcción de presas, constituyen formas de eliminar o reducir el fenómeno, aunque personalmente opino que este es más bien un ejemplo de mitigación. No siempre resulta evidente para muchos el alto riesgo ecológico y social que implica la construcción de grandes hidroeléctricas (caso Salvajina) o la utilización de la Energía Nuclear (caso Chernobyl). O sea

2) MITIGACIÓN: Decirle «NO» a la Vulnerabilidad

Vamos a trabajar aquí sobre el segundo factor de la ecuación: la Vulnerabilidad. A hacerla más flexible, más autónoma, más dueña de su relación con el ambiente.

Las medidas estructurales son obras físicas más que pautas de comportamiento social o individual. En el capítulo sobre «La Vulnerabilidad Global» podremos profundizar en este punto. Recordemos que al lograr que cualquiera de los dos factores tienda a cero (0), el producto (desastre), deberá tender a cero (0).
En consecuencia debemos reconocer que en algún momento, por más medidas que se tomen, es posible que se produzca un desastre  y, por consiguiente, debemos preparar a la  comunidad (Estado y particulares) para afrontarlo.

La preparación ingresa a nuestro modelo como divisor. Mientras mayor sea la preparación, menor será el resultado, es decir el traumatismo producido por el desastre:

Riesgo x Vulnerabilidad Desastre = ———————————– Preparación

La preparación busca reducir al máximo la duración del período de emergencia post desastre y, en consecuencia, acelerar el inicio de las etapas de rehabilitación y reconstrucción. Busca, igualmente, reducir la magnitud del sufrimiento individual y colectivo, así como el traumatismo económico e institucional (Ver definición de «Desastre» de la ONAE). El resultado de esa interacción es el

Como veremos más adelante, difícilmente podríamos entender, por ejemplo, la vulnerabilidad física, sin considerarla una función de la vulnerabilidad económica y de la política; o ésta última sin tomar en cuenta la vulnerabilidad social, la cultural y nuevamente la económica. La vulnerabilidad se predica, entonces, frente a los fenómenos determinados que adquieran para esa comunidad el carácter de riesgos. Como es obvio, la escogencia del sitio depende, en este caso, de la dificultad de los ocupantes para acceder a lugares menos peligrosos (vulnerabilidad económica, vulnerabilidad política).

Vulnerabilidad e Inseguridad

Si acudimos al diccionario en busca del significado de «seguro», encontramos que hace referencia a aquello que está «libre y exento de todo peligro, daño o riesgo».

Basta con revisar las cifras de muertes que cobra cada día la violencia -las vidas que destruyen las múltiples violencias que se superponen- en nuestro territorio; basta con comprobar los efectos del invierno en los departamentos de Córdoba y de Sucre, o las consecuencias de la anunciada erupción del Nevado del Ruiz en 1985 (hecho, este último, que sirvió para que el país adoptara cuidadosas medidas de vigilancia y alerta, hoy en pleno funcionamiento, con respecto a ese volcán). «Asegurarse» individualmente frente a riesgos particulares puede ser de cierta utilidad frente a los mismos,  pero  la  mitigación  de  la  vulnerabilidad  global  debe,  necesariamente,  responder  a políticas igualmente globales y colectivas.

Los Ángulos de la Vulnerabilidad

La Vulnerabilidad Natural

Todo ser vivo, por el hecho de serlo, posee una vulnerabilidad intrínseca determinada por los límites ambientales dentro de los cuales es posible la Vida, y por las exigencias internas de su propio organismo. De allí también que las alteraciones extremas de la composición atmosférica por contaminación artificial (como el smog) o natural (caso del Lago Nyos, en Camerún), hagan imposible la existencia de Vida en los ambientes afectados. Se convierte en desastre cuando por razones -vulnerabilidades- económicas o tecnológicas, una comunidad amenazada por la sequía no puede procurarse el agua que requiere para su propio consumo, para sus ganados y cultivos, para sus manufacturas o para su generación eléctrica. En la Costa Atlántica colombiana, golpeada hoy por las inundaciones, se están comprobando las consecuencias del reemplazo de variedades criollas de arroz y de maíz, por variedades y cultivos no adaptados (ni en sus carácterísticas intrínsecas ni en sus técnicas de cultivo y cosecha) a la realidad de unos suelos que pasan varios meses del año bajo el agua. El programa contribuyó a reducir, mediante inversiones módicas, la vulnerabilidad física de las comunidades participantes y, por «contagio», la de quienes, sin haber participado en el programa, adoptaron los mismos criterios técnicos en la construcción de sus viviendas.

La mitigación puede ejecutarse también mediante medidas no-estructurales. El vulcanismo y la actividad sísmica están íntimamente ligados y obedecen a una misma causa: en América del Sur, el choque de la placa de Nazca contra la placa Suramericana y la subducción de la primera bajo la segunda. Un ejemplo típico es la población de Murillo, situada a

Si no existen terrenos disponibles que les garanticen iguales beneficios. Otra medida no-estructural que remite a medidas estructurales, fue la exigencia que impuso el Banco Central Hipotecario en Popayán después del terremoto del 83, según la cual como requisito para la obtención de un crédito de reconstrucción, el solicitante debe presentar para aprobación por la oficina técnica de ese banco, los planos y cálculos estructurales sismo-resistentes de la obra.  La medida, desafortunada  e inexplicablemente, no rige en otros lugares de Colombia igualmente vulnerables a los sismos. Dichos sectores están habitados por grupos humanos altamente vulnerables desde el punto de vista económico, y a partir de allí, vulnerables desde los demás puntos de vista: el político, el educativo, el tecnológico, el ecológico, etc. Frente a las «soluciones radicales» propuestas para el caso en mención, como la construcción de las represas de Urrá 1 y 2, que terminarían de una vez por todas con las inundaciones, surge el interrogante de cuáles serían las consecuencias a mediano y largo plazo de esa alteración ecológica para la economía de los ya citados pescadores artesanales y pequeños agricultores cuyas principales fuentes de ingreso dependen de la periodicidad del fenómeno

Aparece claro, entonces, que la forma de mitigar esa vulnerabilidad es mediante la diversificación de la economía local, mediante el desarrollo de actividades productivas paralelas que le garanticen a la comunidad mayores ingresos en épocas normales, e ingresos alternativos en épocas de sequía.  En  la  medida  en  que,  sin desconocer la necesaria interrelación entre los mercados, las comunidades puedan avanzar hacia la satisfacción autónoma de sus necesidades básicas, en esa medida dependerán cada vez menos de factores externos por fuera de su propio control. De allí que el fortalecimiento económico de los municipios colombianos y la elaboración de planes de desarrollo locales con participación de las comunidades, constituyan pasos de tanta importancia para la mitigación de la vulnerabilidad, no sólo económica, sino global.

La Vulnerabilidad Social

«El nivel de traumatismo social resultante de un desastre es inversamente proporcional al nivel de organización existente en la comunidad afectada. La diversificación y fortalecimiento de la estructura social de la comunidad constituye una importante medida de mitigación.» (D.M.C., University of Wisconsin, 1986). Una comunidad es socialmente vulnerable en la medida en que las relaciones que vinculan a sus miembros entre sí y con el conjunto social, no pasen de ser meras relaciones de vecindad física,

En varias de las comunidades con las cuales trabajó el SENA en autoconstrucción, existen hoy asociaciones de mujeres, centros de salud, fondos de calamidad y otras formas vivas de organización. Una forma ideal de mitigación de la vulnerabilidad social a nivel de la salud básica, no debe depender solamente de la acción profesional/institucional, sino que debe buscar que cada vez la comunidad misma adquiera mayor autonomía en el manejo de los programas de salud preventiva y mejoramiento ambiental.

La Vulnerabilidad Política

Íntimamente ligada a la anterior, la vulnerabilidad política constituye el valor recíproco del nivel de autonomía que posee una comunidad para la toma de las decisiones que la afectan. Es decir que, mientras mayor sea esa autonomía, menor será la vulnerabilidad política de la comunidad. La función del SENA en el PNR es, precisamente, estimular y capacitar a las comunidades para invertir dicha tendencia.

Una verdadera
Y a que, superado ese rango por la magnitud del temblor, la edificación destruída les dé a sus ocupantes tiempo suficiente para salir a cielo abierto antes de desplomárseles encima.

La Vulnerabilidad Ideológica:

«El hombre es una decisión. Si, por el contrario, la voluntad humana encuentra cabida en las concepciones existentes, si se reconoce la capacidad de transformación del mundo que, a veces para bien, a veces para mal, ha desplegado la humanidad a través de su existencia, y si se identifican las causas naturales y sociales que conducen al desastre, la reacción de la comunidad podrá ser más activa, más constructiva, más de «rebelión» contra lo que parece inevitable. Sin embargo en ambos casos, como en los demás desastres que últimamente han azotado al país, la reacción de las comunidades afectadas, y de Colombia en general, incluyendo a la Iglesia que juega un papel decisivo en la reconstrucción, en la práctica ha sido de reconocimiento de la capacidad humana para evitar la ocurrencia de desastres mediante la construcción de un medio físico y social menos vulnerable. De un mito que, individual y colectivamente, nos permita integrar el conocimiento científico  contemporáneo,  con  el  sentido  religioso  de  la  existencia  y  con  nuestra  propias vivencias y experiencias cotidianas. El segundo, a la influencia de los medios masivos de comunicación en la manera como los colombianos nos relacionamos entre nosotros y con el medio natural y social en que nos hallamos inmersos, y el papel de los mismos en la configuración de nuestra identidad cultural tal y como es. Lo cual no quiere decir que no existan, posiblemente, algunos rasgos sicológicos comunes a los habitantes de las diferentes regiones del país o a los miembros de los diferentes estratos socio-económicos en que está dividida la sociedad colombiana. Y seguirá siéndolo hasta cuando los colombianos de  hoy,  que  no  somos,  sin  excepción  alguna,  ni  indígenas  (en  los  términos  culturales  y ambientales en que lo eran los indígenas precolombinos), ni africanos, ni europeos, logremos construir, a partir de esa crisis, nuestra verdadera identidad.

El sicólogo Rubén Ardila (1986) aporta y sustenta argumentos que dan lugar al optimismo (y en alguna medida a la sorpresa), sobre los rumbos actuales y las tendencias del comportamiento individual, familiar y social de nuestros compatriotas, según los cuales poco a poco los esquemas autoritarios van cedíéndoles el paso a formas más -digamos- «democráticas», al menos en cuanto a conducta sexual y crianza de los hijos se refiere.  El  machismo colombiano ha ido sufriendo derrotas significativas como consecuencia positiva de la crisis. Como distintos serán los efectos de una intervención por agentes externos a la comunidad en una situación de crisis, si ésta se realiza con criterios paternalistas de caridad benevolente, que si se lleva a cabo con el claro objetivo de fortalecer los mecanismos internos de superación y las posibilidades locales, y de alcanzar lo más pronto posible una situación de autonomía en la cual sobren los agentes externos. El tema, como ya se dijo,
La manera como se informa a y sobre las comunidades afectadas por desastres naturales, realimenta el mito de su total incapacidad para protagonizar, más allá del mero papel de víctimas pasivas, los procesos de su propia recuperación. No es gratuito que la prensa reciba el título de «cuarto poder»: en su relación con sus usuarios, replica y fortalece las estructuras de poder que rigen en el Estado, en la escuela, en la familia, en todos los estamentos de la sociedad. No existe un cine nacional que recoja, recree y testimonie masivamente la realidad colombiana en sus angustias y sus esperanzas. Pero no existe una literatura visual que nos permita apropiarnos, masivamente y con profundidad, de ese pasado, de esa realidad de la que hemos surgido y que nos sigue marcando. Pero mis razones, obviamente, no son

Veamos: sobre el yo, no existen dudas: vivimos en una sociedad egoísta y todos conjugamos sin problemas en primera persona. No es raro, entonces, que cuando alguna vez escribí que «el verdadero idioma es el que habla la gente en las calles, en los estadios y en las discotecas, y no el que dictaminan unos señores circunspectos en las academias», un rector de colegio me escribiera para discrepar con el argumento de que «ese idioma al que tú te refieres puede ser el popular, el de uso, el viviente, pero no el verdadero», calificativo reservado, según mi interlocutor, al de la Academia. No se mencionaba para nada el río Lagunilla que, por súbita descongelación del glaciar en donde nace, arrasó con la ciudad de Armero, construida en sus orillas.

O para
La incuestionada aceptación de que el mundo es «por naturaleza» una pirámide autoritaria, hunde sus raíces en los primeros años de la escuela. A partir de allí hemos derivado la siguiente definición de Educación para desastres: el procesamiento de información con el propósito explícito de reducir la vulnerabilidad. (Desde un punto de vista más global, sería igualmente válido afirmar que los altos riesgos surgen de la tentativa de autoajuste, por encima de sus límites normales de los ecosistemas alterados). Inundaciones, deslizamientos y sequías son riesgos típicos surgidos de la vulnerabilidad de los ecosistemas. La idea de que podemos continuar sin consecuencias, escondiendo la basura debajo
Y muchos más que sería imposible enumerar. El secreto de nuestra supervivencia está en que sepamos reinterpretar nuestra función y nuestra posición en el planeta, a nivel de la comunidad local y a nivel de la biósfera.

La Vulnerabilidad Institucional

Vamos a culminar esta decena de «ópticas», desde las cuales hemos analizado el fenómeno de la vulnerabilidad  global,  anotando  que,  en  la  práctica,  una  de  las  más  importantes  causas  de debilidad de la sociedad colombiana para enfrentar las crisis (incluidos los desastres naturales), radica en la obsolescencia y rigidez de nuestras instituciones, especialmente las jurídicas. Los  mecanismos  de  contratación,  el  manejo  del  presupuesto,  la  administración  de  los funcionarios públicos y, en general, todos sus procedimientos, parecen encaminados a impedir la

Y del entorno ecológico. La existencia efectiva de Comités y Centros Operativos de Emergencia (instancias reales de coordinación institucional para el manejo de desastres); el entrenamiento permanente de personal directivo y de socorro; la consolidación y puesta a prueba de planes de contingencia; y la actualización de la normatividad vigente, son ejemplos de cómo el Estado poco a poco va mejorando su capacidad de respuesta ante las situaciones que nos ocupan. La Oficina Nacional de Emergencias (ONAE), adscrita a la Presidencia de la República, en lo poco que lleva de vida ha logrado recuperar mucho del tiempo perdido en decenas de años de imprevisión y de descuido frente a los riesgos naturales y humanos. Si para algo ha servido este ensayo, debe haber quedado claro que el problema de nuestra debilidad ante el desarrollo de la naturaleza y de la historia tiene sus raíces en nuestras estructuras materiales y mentales; que es por igual una vulnerabilidad física, económica, política, social, técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica e institucional; que no podemos «disecar» linealmente la realidad colombiana para explicar y enfrentar fragmentariamente los fenómenos que la agobian, sino que debemos aproximarnos a ella -y a nosotros mismos dentro de ella- con una visión global y coherente: de allí que propongamos la visión de sistemas como enfoque.

Por último, recordemos que nosotros no somos observadores externos de la vulnerabilidad global sin