Gestión de Riesgos y Protección Civil en Chile: Marco Normativo y Operativo

Gestión de Riesgos y Administración de Emergencias en Chile

La Gestión del Riesgo en el Ámbito Nacional

Las características geofísicas de nuestro territorio nacional hacen que Chile esté permanentemente expuesto a situaciones de riesgo. El manejo sistemático de estas situaciones encuentra su fundamento en la Constitución Política de la República de Chile, en su Artículo 1, Capítulo I, que dispone que es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia.

Para la implementación de acciones relacionadas con el ejercicio de dicha función, se han asignado competencias y otorgado facultades a diversos órganos de la Administración del Estado, mediante disposiciones legales dictadas en diferentes épocas.

La conducción nacional de la protección civil está radicada en el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, función que lleva a cabo a través de la ONEMI, creada en 1974 mediante el Decreto Ley N° 369.

Presidencia
Ministerio del Interior y Seguridad Pública
ONEMI

Principales Hitos en la Gestión de Riesgos a Nivel Nacional

1906: Creación del Primer Servicio Sismológico Nacional, tras el terremoto de Valparaíso (16 de agosto).
1960: Modificación a la Ley sobre Seguridad Interior del Estado, a raíz del terremoto y tsunami en Valdivia.
1965: Proyecto de Ley, tras el terremoto en Valparaíso.
1972: Norma Chilena sobre Diseño Sísmico (NCh. N° 433, Oficio 72).
1974: Creación de la ONEMI (D.S N° 369).
1983: Creación del Comité de Operaciones de Emergencia, COE (D.S. N° 509).
2002: Plan Nacional de Protección Civil (D.S N° 156).
2007: Creación de las Direcciones Regionales de ONEMI (R.Ex. N° 1115 del 31 de diciembre).
2010: Proyecto de ley que crea la Agencia Nacional de Protección Civil, tras el terremoto del 27 de febrero.

Plan Nacional de Protección Civil: Un Modelo de Gestión Integral

El marco conceptual y metodológico que sustenta el modelo de gestión del riesgo en Chile se plasma en el documento llamado Plan Nacional de Protección Civil, promulgado como Decreto Supremo N° 156 el 12 de marzo de 2002.

En este, se entiende la Protección Civil como: «La protección a las personas, sus bienes y el ambiente», lo que se lleva a cabo a través de la gestión del riesgo.

Objetivos y Características del Plan Nacional de Protección Civil

Constituye un método de gestión integral, al entregar indicaciones para cubrir cada una de las fases y etapas del ciclo del riesgo, y es aplicable paso a paso, de acuerdo con las realidades específicas de distintas áreas geográficas.
Constituye una planificación multisectorial de protección civil, destinada al desarrollo de acciones permanentes para la prevención y atención de emergencias y/o desastres en el país.
Es una base de estructuración para las coordinaciones entre los distintos sectores y actores.
Es una guía para la delimitación de responsabilidades tanto políticas, legales, científicas, técnicas como operativas del Sistema Nacional de Protección Civil, en cada una de las etapas del ciclo del manejo del riesgo.
Es un marco nacional de gestión de protección civil que sirve de base estructurada para las planificaciones regionales, provinciales y comunales, según las respectivas realidades de riesgos y recursos.
Es una conjunción de herramientas para la normalización de los elementos básicos a considerar en un plan de respuesta ante emergencias y desastres.

Principios del Sistema Nacional de Protección Civil

Coordinación
Continuidad
Cooperación

El Plan Nacional responde a una evolución del mundo frente al fenómeno del desastre, en donde se ha ido imponiendo una visión preventiva, desde un enfoque más integral y sistémico, denominado «Gestión para la Reducción del Riesgo de Desastre, RRD».

El enfoque sistémico está dado por la relación establecida entre:

Las distintas variables de riesgo a abordar.
Los métodos y herramientas dispuestos para la gestión.
La estructura organizacional de soporte, y que operan en base a los conceptos de coordinación, cooperación y continuidad.
La realidad de riesgos de cada área geográfica.
El ciclo metodológico para el manejo de riesgos y metodologías de gestión.

Estructura y Funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Civil

Orgánica del Sistema

La orgánica del sistema está estructurada de acuerdo con la organización administrativa del país. Como ya se ha mencionado, la protección civil es asumida en Chile por un sistema que integra las autoridades y servicios públicos y privados, el mundo de la ciencia y la tecnología y la comunidad organizada que, por mandato, capacidad, competencia, interés o vocación, pueden aportar a la gestión de emergencias.

Se encuentran bajo la responsabilidad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y de la coordinación de su organismo especializado, la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI). Todos sus integrantes mantienen su propia estructura y tienen plena libertad para adecuar su organización.

Con el objetivo de lograr máxima eficiencia en el cumplimiento de sus tareas preventivas, de respuesta y rehabilitación en relación con la ocurrencia de un evento destructivo, comparten la meta de contribuir a la seguridad de las personas, sus bienes y su entorno. Dada la envergadura de esta tarea, se coordinan: recursos humanos, recursos económicos, recursos técnicos y se establecen protocolos de coordinación.

Principios Básicos

El Sistema Nacional de Protección Civil se basa en dos principios básicos:

Ayuda Mutua: Es la prestación de asistencia humana, técnica y material entre entidades miembros del sistema de protección civil, tanto para la acción preventiva mancomunada, como frente a una emergencia que sobrepase, o amenace con hacerlo, las posibilidades individuales de operación.
Uso Escalonado de Recursos: Empleo racional y ordenado de medios disponibles para una efectiva y eficiente acción integral en protección civil. La aplicación de este principio al momento de ocurrido un evento destructivo, implica la movilización gradual de recursos humanos, técnicos y materiales por parte de los distintos niveles del sistema de acuerdo con las necesidades que este genera.

Accionar del Sistema

El accionar del Sistema Nacional de Protección Civil es ejecutado y desarrollado en los subsistemas a nivel comunal, provincial, regional y nacional, y cada uno de estos es presidido por su respectiva autoridad:

Nivel Nacional: Ministro del Interior
Nivel Regional: Intendente
Nivel Provincial: Gobernador
Nivel Comunal: Alcalde

Coordinado por directores de Protección Civil y Emergencias en los niveles regionales, provinciales y comunales. Cada subsistema, bajo esta presidencia y coordinación, se expresa en la plataforma de gestión, conformada como Comité de Protección Civil (para la gestión integral) -comunal, provincial, regional y nacional-, del que, en situaciones de emergencia, se desprende el Comité de Operaciones de Emergencia.

Coordinación del Sistema

Los niveles regionales, provinciales y comunales deben coordinarse efectivamente con los organismos de protección civil de su respectiva área jurisdiccional. Para lograr aquello, la coordinación se establece por medio de mandos.

Marco Normativo y Legal del Sistema de Protección Civil

Para sustentar el accionar de los organismos e instituciones de base que componen el Sistema Nacional de Protección Civil, es necesario que exista un marco normativo y legal que regule su accionar.

Ley N° 16.282 del 28 de julio de 1965: Fija disposiciones permanentes para casos de sismo o catástrofes, posibilitando al Presidente de la República declarar mediante decreto fundado una zona afectada por catástrofes, señalando las comunas que hayan sido afectadas.
Decreto de Ley N° 369 de 1974: Crea la Oficina Nacional de Emergencia.
Decreto Supremo N° 509 de 1974: Del Ministerio del Interior, que establece el reglamento para la aplicación del D.L. N° 369 de 1974.
Ley N° 18.415 del 14 de junio de 1985: Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción.
Decreto Supremo N° 156 del 2002: Aprueba el Plan Nacional de Protección Civil, como instrumento indicativo para la gestión del riesgo en Chile.
Ley N° 19.175 del 08 de agosto de 2005: Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en donde decreta que es función de los intendentes y gobernadores adoptar las medidas necesarias para enfrentar situaciones de emergencias o catástrofes y desarrollar programas de prevención y protección ante situaciones de emergencias o catástrofes.
Ley N° 18.695 del 09 de mayo de 2006: Orgánica Constitucional de Municipalidades, es labor del municipio la prevención de riesgos y prestación de auxilios en situaciones de emergencia.
Decreto Supremo N° 38 de 2011: Determina la constitución de los Comités de Operaciones de Emergencia (COE).

Se indica mediante este decreto que deberá constituirse un Comité Nacional de Operaciones de Emergencia cuando se registren emergencias, desastres o catástrofes que provoquen daños de consideración en las personas y/o bienes, que afectan a todo o parte del territorio nacional, entendiéndose por tal cuando se vean involucradas una o dos o más regiones del país o bien en el caso que, afectándose a una o más comunas de una misma región, el Ministerio del Interior resuelva que el siniestro provoca un alto impacto en la población, atendida la magnitud del sismo.

La Gestión Integrada en el Sistema de Protección Civil

El Sistema Nacional de Protección Civil debe realizar una gestión integrada, la cual debe propiciar un trabajo:

Multidisciplinario: Con el aporte de variadas disciplinas, técnicas y ciencias.
Interdisciplinario: Con el trabajo conjunto de las distintas disciplinas, técnicas y ciencias.
Intersectorial: Con la gestión coordinada de todos los organismos públicos y privados que directa o indirectamente puedan aportar.
Participativo: Con el aporte permanente de la visión y compromiso de la comunidad organizada en la gestión local de la seguridad.

Informes de Emergencias

La información producida ante una emergencia de catástrofe o desastre debe ser consolidada y sistematizada por medio de informes de emergencia, los cuales deben cumplir con los criterios de ser:

Oportuno: Es decir, entregado a tiempo y sin demoras innecesarias.
Conciso: Debe ser breve en el modo de explicar los hechos.
Confiable: Debe coincidir en lo esencial de su contenido con información que pueda recibirse por medio de otras fuentes.

Tipos de Informes

Informe Preliminar: Es un mensaje que indica una apreciación inicial de un hecho ocurrido de posible valor inmediato. Permite activar al Sistema Nacional de Protección Civil.
Informe Técnico de Emergencia: Informe emitido por organismos técnicos que actúan directamente en la atención de la emergencia o desastre, entregando información dentro del marco de su competencia. Diferentes informes posibilitan tener una visión global del evento.
Informe de Estado de Situación: Informe normalizado que registra de forma resumida toda información susceptible de ser sistematizada y que permite determinar la severidad de un evento destructivo en un momento determinado.

Metodologías y Herramientas del Plan Nacional de Protección Civil

AIDEP: Metodología global que, apuntando a un proceso de microzonificación de riesgos y recursos, como base de diagnóstico, permite diseñar una planificación adecuada a las realidades específicas a nivel local, privilegiando la prevención.
ACCEDER: Metodología concreta que facilita el diseño de planes operativos de respuestas a emergencias y desastres.
DEDO$: Sistema normalizado de evaluación de daños y necesidades, para la optimización de las operaciones de manejo y control de emergencias y desastres y de las acciones de rehabilitación y reconstrucción.

Instrumentos del Plan DEDO$

Dentro de los informes de estado de situación se encuentran los documentos normalizados que deben utilizar los encargados de protección civil y emergencias a nivel regional, provincial y comunal y las autoridades correspondientes, para el registro de información útil para la toma de decisiones e información pública.

ALFA: Evaluación preliminar.
DELTA: Evaluación complementaria.
REDES: Registro de ingreso, salida y stock de elementos de socorro.
EDANIS: Evaluación de daños a infraestructura y servicios.
EFU: Encuesta Familiar Única a afectados.

Capacidad de Respuesta

Según la capacidad de respuesta, se establecen los mecanismos de coordinación respectivos:

Nivel I: Medios y recursos locales habituales para el manejo de emergencias (se asocia al concepto de emergencias).
Nivel II: Medios y recursos locales reforzados. Coordinación municipal (se asocia al concepto de emergencia).
Nivel III: Medios y recursos de nivel regional. Coordinación regional (se asocia al concepto de emergencia compleja o mayor).
Nivel IV: Medios y recursos a nivel nacional. Coordinación regional (se asocia al concepto de desastre).

Técnicamente, catástrofe es un concepto utilizado cuando la situación requiere de apoyo internacional y/o han colapsado los sistemas nacionales dispuestos para la atención del desastre.