Fundamentos del Derecho Constitucional: Ley, Reforma y Ordenamiento Jurídico

Los límites a la reforma constitucional

La posibilidad de establecer límites materiales a la reforma constitucional debe ser comprendida desde una perspectiva jurídica y teniendo en cuenta los principios sobre los que se asienta nuestro sistema constitucional. Hay que tener en cuenta que la normatividad de la Constitución es la técnica por medio de la cual se intenta someter a límites al poder político. Esos límites se expresan dentro del orden constitucional impidiendo el ejercicio de un poder absoluto por parte de las mayorías. Nuestra Constitución no contiene límites materiales a la reforma. Sin embargo, esto no significa que todo sea susceptible de ser modificado por medio de la reforma constitucional: una alteración de los elementos esenciales del sistema democrático que dé lugar a otra fórmula estatal supondría la ruptura del orden constitucional y la aparición de un nuevo sistema constitucional, de una nueva Constitución. Existen también dos procedimientos de reforma en nuestra Constitución que determinan que los contenidos protegidos por medio del procedimiento agravado se conviertan en limitaciones materiales para el poder de reforma ordinario. Por otra parte, la Constitución prevé en su artículo 169 una prohibición temporal referida al inicio de la reforma en tiempo de guerra o vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio del artículo 116 CE. Este límite intenta evitar que se produzcan reformas en periodos de grave alteración del orden social y político que podrían afectar a la naturaleza misma del orden constitucional.

Ley y Constitución: Supremacía y Garantismo

La Constitución normativa no se ha limitado a imponer sus mandatos jurídicos al legislador: antes bien, la supremacía de la Constitución sobre la ley ha ido acompañada también de la previsión de una diversidad de tipos legales que convierten en una operación difícil la formulación de un concepto unitario de ley. El elemento político del concepto de ley debe situarse en la relación entre ley y Constitución, y en el significado democrático de la Constitución respecto de la ley. El sentido democrático de la Constitución es de naturaleza garantizadora. El garantismo se refleja en dos órdenes que merecen diferenciarse: un orden formal y otro material. El material consiste en la vinculación del legislador al contenido material de la Constitución. Desde esa perspectiva, la Constitución no se limita a hacer posible la expresión de los grupos sociales mayoritarios, sino que obliga a conciliar esa expresión con el respeto a los derechos de las minorías tal y como la Constitución entiende jurídicamente esos derechos. La participación es ya evidente en la propia estructuración territorial del Estado, donde la apertura hacia la conformación del Estado autonómico implica la primera quiebra del concepto tradicional de ley heredado de la Revolución francesa. La participación se refleja también en la esfera normativa interna de los ordenamientos del Estado. Todas estas garantías formales expresan el concepto constitucional de ley: reglas en las que los órganos parlamentarios participan directamente, haciendo posible así el control de las minorías y la transacción y el compromiso en la actividad normativa.

Las leyes del artículo 150 de la Constitución

El artículo 150 de la Constitución contempla diversos instrumentos que tienden a flexibilizar la relación competencial y normativa entre el Estado y las CCAA. Se trata de técnicas que no se encuadran dentro del ámbito competencial propio de cada uno de estos ordenamientos. Por lo contrario, los artículos 1 y 2 del artículo 150 permiten la descentralización de competencias estatales a favor de las CCAA. El artículo 150.3 hace posible la intervención del Estado en el ejercicio de las competencias autonómicas, que siguen sometidas al régimen estatutario, siendo de titularidad autonómica. De estas tres leyes, solo la ley de armonización presenta singularidades que permiten caracterizarla como un subtipo normativo específico dentro del tipo legal. Por el contrario, la ley marco y la ley orgánica de transferencias pueden muy bien reconducirse a la ley ordinaria y a la ley orgánica, respectivamente, ya que la Constitución no determina especialidades procedimentales que permitan considerarlas como fuente singular.

Normas sobre la producción jurídica y fuentes del derecho

El concepto de normas sobre la producción jurídica procede de la doctrina italiana, donde la teoría de las fuentes ha alcanzado un gran nivel. A través de este tipo de reglas el ordenamiento regula los procesos de creación, modificación y extinción de las normas. Regulan todo el proceso de producción jurídica material y formal, disciplinando el régimen de cada una de las fuentes del ordenamiento, las relaciones entre ellas y las formas de aplicación de las normas, entre otras funciones. Requieren un soporte para integrarse en el ordenamiento, por lo que deben incorporarse al mismo a través de las diversas fuentes del derecho. Estas son una categoría conceptual que define una forma normativa, pero que carece en sí misma de efectos normativos propios, es solo una forma que integra normas a las que confiere un régimen jurídico propio. Las normas de producción jurídica producen normas que se incorporan al ordenamiento mediante el soporte formal que proporcionan las fuentes del Derecho, y se producen a sí mismas también por el medio de las fuentes del Derecho.

Normas sobre la producción jurídica, jerarquía y competencia

Por normas sobre la producción jurídica debemos entender aquellas reglas mediante las cuales el ordenamiento regula los procesos de creación, modificación y extinción de sus normas. Estas hacen posible el control de las normas incorporadas al ordenamiento jurídico. Sirven como parámetro para determinar la validez de las normas de un sistema jurídico. En un ordenamiento simple puede decirse que se sitúan en una posición jerárquica superior a las normas cuya producción regulan. Sin embargo, en los sistemas jurídicos actuales el principio de jerarquía no siempre es el elemento único de estructuración del ordenamiento. Hay que tener en cuenta que, mientras el principio de jerarquía hace posible el desarrollo directo de la eficacia entre normas, el principio de competencia, que da lugar a una ordenación de la validez de las normas, requiere el control de esa validez. Mientras la jerarquía permite la imposición de la norma superior sobre la inferior basada en la forma, la competencia requiere de la delimitación material o procedimental, apela a contenidos, establece fronteras, condiciona las facultades normativas. Todo ello es posible en tanto existan órganos de control de esas determinaciones procedimentales y competenciales. Competencia y jerarquía serán elementos determinantes del régimen jurídico de cada una de las fuentes del Derecho.

Naturaleza jurídica del decreto-ley

Los Decretos-leyes están previstos en el artículo 86 CE, en cuyo apartado 1 se define esta fuente y se indican sus límites, en el 2 se establece el procedimiento de control sobre los mismos por parte del Congreso, y en el 3 se prevé la posibilidad de que sean tramitados en plazo como proyectos de ley, dando lugar a una mutación de su naturaleza jurídica. Se ha configurado en la práctica como un mecanismo de incorporación de normas legislativas al ordenamiento, que, si bien no puede afirmarse que sea equiparable a la ley, sí resulta de aplicación desproporcionada en relación con la literalidad de sus límites constitucionales. La naturaleza jurídica del decreto-ley es también la propia de un acuerdo de voluntades similar al que se produce en los Decretos legislativos. En ambos casos se requiere la voluntad concorde de dos órganos para que la fuente se incorpore en plenitud al ordenamiento jurídico. Conviene hacer alguna matización importante respecto de esa naturaleza dual del Decreto-ley:

El Gobierno puede incorporar normas legales que tendrán vigencia incluso sin la aceptación del Congreso durante un número de días muy limitado. La participación del Congreso en el proceso de producción del Decreto-ley puede convertirse en realidad en un acto formal de control, especialmente si se tiene en cuenta que solo puede convalidarlo o derogarlo, solo puede dar un sí o un no al Decreto-ley, sin alterar su contenido.
La participación del Congreso, en cuanto equivale a la de la mayoría parlamentaria que apoya al Gobierno, y en cuanto se mueve dentro de unos límites de discusión muy estrechos, restringe, ciertamente, el sentido constitucional de la participación democrática respecto de las normas con rango de ley de producción parlamentaria.

Naturaleza jurídica de los decretos legislativos

La delegación legislativa es la fórmula a través de la cual el poder ejecutivo ha ido asumiendo y ampliando su capacidad normativa respecto del Parlamento. En nuestro ordenamiento deben destacarse dos aspectos: por un lado, el reconocimiento de potestad reglamentaria al Gobierno en la Constitución, que define una capacidad normativa sometida a la ley, pero no necesitada en todos los casos de una delegación previa para intervenir. En segundo lugar, resulta de especial relevancia, respecto de la técnica específica de los Derechos legislativos, la atribución a la fuente resultante de la delegación, del rango de ley. En efecto, el decreto legislativo no es solo el producto de una delegación del Parlamento en el Gobierno con el fin de regular un determinado ámbito material. Es además una fuente específica prevista en la Constitución dentro de las de rango legal, y que a partir de una actividad normativa del Gobierno, incorpora al ordenamiento normas legislativas. Desde la perspectiva constitucional, el Decreto legislativo es una fuente de doble naturaleza: es el fruto de una labor normativa conjunta del Parlamento y el Gobierno. Es cierto que se perfecciona con la actividad normativa del Gobierno, pero también lo es que requiere una previa delegación de las Cortes Generales para que pueda ser considerado como tal. Que el Decreto legislativo sea el fruto del ejercicio de una potestad legislativa no quiere decir que por ello tenga que seguir un procedimiento legislativo. La condición legislativa de la potestad no se manifiesta en el procedimiento, sino en el resultado constitucionalmente previsto: en su capacidad para producir normas con rango de ley.

El régimen jurídico de la ley

Del sentido político de la ley se deriva su régimen jurídico en cuanto expresión del sentido constitucional de la democracia en la producción jurídica. Ese régimen jurídico puede explicarse con los conceptos de rango de ley y fuerza de ley. El rango de la ley es un elemento previo a la consideración de su fuerza y de su valor. Solo puede imputarse la fuerza de ley a aquellas normas cuyo rango legal haya sido determinado por la Constitución. El rango de ley implica una posición específica de esas normas en la jerarquía normativa. Las normas con rango de ley son inferiores a la Constitución y superiores al reglamento. No hay, por lo demás, diferencias jerárquicas internas entre las normas legales. Cierto que algunas de ellas pueden aplicarse con preferencia a otras en virtud de disposiciones constitucionales que regulan la competencia normativa. Pero esa aplicación no se produce en virtud de una relación jerárquica. Ahora bien, pueden oponerse objeciones a este monopolio jurisdiccional del TC, que pueden resumirse en estos puntos:

La atribución al TC de la competencia para controlar la constitucionalidad de las leyes no sirve para definir su régimen jurídico, porque el TC puede controlar igualmente otras normas sin que ello suponga la atribución de un valor especial a las mismas.
Una objeción contra ese monopolio se deriva de la posibilidad de que los tribunales ordinarios inapliquen las leyes anteriores a la Constitución en virtud de la Disposición Derogatoria 3ªCE.
El TC solo asume en su integridad la facultad de anulación de las leyes, mientras que los tribunales ordinarios ejercitan siempre una actividad de control.
Se considera contrario al monopolio jurisdiccional del TC que la Constitución posibilite el control de los Decretos legislativos por parte de los tribunales ordinarios.

La reserva de ley

La relación entre ley y reglamento se ha articulado tradicionalmente a través del principio de legalidad de la Administración, que se traduce básicamente en los conceptos de reserva de ley y primacía o preferencia de ley. La reserva de ley expresa la necesidad de que determinadas materias sean reguladas por medio de una ley o de una norma con rango de ley. Exigencia que no implica, al menos en su concepción tradicional, la imposibilidad de colaboración del reglamento en la función normativa, si bien impide que esa colaboración pueda producirse sin una previa habilitación legal.

Régimen jurídico de las competencias autonómicas

La distribución de competencias entre el Estado y las CCAA se realiza a partir de la interacción entre la Constitución y los Estatutos de Autonomía para las competencias estatutarias que son las que se derivan del ejercicio del Derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 CE. Las competencias estatutarias están garantizadas constitucionalmente mediante una técnica formal como es la rigidez del Estatuto de autonomía, que impide que la mera voluntad de las instituciones generales del Estado modifique libremente el ámbito material y formal de las competencias autonómicas. Junto a esas competencias estatutarias, las CCAA pueden ver incrementado también su ámbito competencial mediante el ejercicio por las instituciones generales del Estado de sus facultades de descentralización contempladas en el artículo 150.1 y 2 de la Constitución. Las normas descentralizadoras del artículo 150.1 y 2, son normas sobre la producción jurídica, que como tales deben tener siempre una estructura general y que se integran dentro del bloque de constitucionalidad.

Las relaciones de cooperación y colaboración

Relaciones entre ordenamiento estatal y ordenamiento autonómico

La condición de ordenamiento que tiene el Derecho autonómico y su relación de paridad esencial con el ordenamiento estatal no impiden el reconocimiento constitucional a las instituciones generales del Estado de un ámbito competencial fundamental, así como de diversas facultades que hacen posible la garantía última del principio de unidad proclamado en el artículo 2 CE. Para una Constitución basada en el pluralismo social, político y territorial, la diversidad de opciones no representa una amenaza para la unidad del Estado. El poder general y poderes territoriales forman parte integrante del Estado. La capacidad de decisión política de las CCAA no se contrapone por sí misma al principio de unidad, sino que lo expresa: el principio de autonomía no se opone al de unidad pues encuentra dentro de esta su verdadero sentido. El reparto competencial Estado-CCAA tiene la finalidad de asegurar que cada uno de los dos poderes tenga las competencias suficientes para promover la realización de los intereses que le son propios. La Constitución atribuye así al Estado y al ordenamiento estatal una serie de mecanismos que hacen posible la garantía de la unidad y la preservación de los intereses generales de la Nación. Esos mecanismos y técnicas son muy diversos: desde la suspensión automática de las disposiciones autonómicas impugnadas por el Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional, hasta el mecanismo de intervención ejecutiva previsto en el artículo 155 CE, para el caso de que una Comunidad Autónoma no cumpla sus obligaciones constitucionales y legales o atente gravemente contra el interés general de España.

La regla de prevalencia

El artículo 149.3 CE determina que las normas del Estado prevalecerán sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de estas. Es claro que, si existe un conflicto de competencias, hay que determinar el alcance de la regla de prevalencia, ya que ésta no puede servir como criterio de resolución de fondo, esto es, como criterio de delimitación competencial. Por tanto, si existe conflicto de competencias, la regla de prevalencia actúa como norma de conflicto provisional, limitándose a atribuir la competencia con carácter transitorio hasta tanto resuelva el TC. Si por el contrario existe un simple conflicto de normas, la aplicación de la regla de prevalencia puede hacerse con carácter definitivo, esto es, la regla puede servir como criterio de decisión de fondo de conflicto, ya que el criterio de competencia no resulta aplicable. Por sus propias características, la prevalencia no puede servir como criterio general de solución de conflictos normativos, ya que solo determina de manera definitiva la norma aplicable cuando no interviene el criterio de competencia.