Funciones y Estructura del Gobierno y la Administración Pública en España

Funciones del Consejo de Ministros

Las principales funciones del Consejo de Ministros pueden sistematizarse de la siguiente manera:

Iniciativa legislativa: Una de las manifestaciones más claras del papel del Gobierno dentro del conjunto de las instituciones estatales es su capacidad para aprobar normas de obligado cumplimiento. El Consejo puede:
1. Aprobar y remitir al Congreso de los Diputados proyectos de ley.
2. Aprobar reales decretos y decretos legislativos.
3. Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes y demás disposiciones reglamentarias.

La ley de Gobierno establece un procedimiento para la elaboración de los proyectos de ley que incluye la presentación de una memoria de motivaciones, con los informes y estudios que justifiquen la conveniencia de adoptar esa medida, y una memoria económica que contenga una estimación de los costes previstos.

Se ha regulado especialmente la elaboración y aprobación de reglamentos, que es una competencia que se atribuye en exclusiva al Gobierno.

La actividad legislativa de los Gobiernos ha ido creciendo en cantidad e importancia. A través de las normas, el Gobierno regula los distintos sectores de actividad, concreta y desarrolla los marcos normativos o las leyes aprobadas por las Cortes, elabora las políticas públicas y hace frente a las demandas o las situaciones de urgencia de la sociedad.

Por último, mencionar que corresponde al Gobierno declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio.

Dirección de la Administración: La primera manifestación de la potestad directiva es de orden organizativo, ya que el Consejo de Ministros crea, modifica y suprime los órganos directivos de los Departamentos ministeriales.

Especial importancia de los Presupuestos anuales: es un instrumento de dirección de la Administración y un medio por el que se traducen a términos económicos y contables las intenciones del Gobierno y sus políticas concretas.

Por ello, la aprobación de los Presupuestos anuales en el Parlamento es una de las actuaciones de mayor trascendencia y su rechazo pone al Gobierno ante la tesitura de dimitir y convocar nuevas elecciones.

Política exterior: El Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, aprueba las directrices de su política exterior, un asunto esencial de la acción de gobierno. En concreto, acuerda la negociación y firma de tratados internacionales, así como su aplicación provisional, y los remite a las Cortes Generales.El Gobierno en funciones: Desde que el Gobierno cesa, existe un periodo de interinidad denominado Gobierno en funciones.

Inspección General de Servicios y sus Funciones

La función inspectora de la Administración Pública puede tener por destinatario a los administrados o a la propia organización y a sus funcionarios.

Los administrados: Se trata de asegurar o corregir el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la Administración por los ciudadanos. (Ej. la Inspección Fiscal, etc.)
Organización administrativa: Lo que se persigue es asegurar, vigilando, un grado óptimo en el funcionamiento de la organización administrativa y recibe el nombre de Inspección de Servicios.

Funciones: La principal es justamente una función de control sobre el propio aparato y sus servidores. Pueden ejercer también algunas funciones operativas y de asesoramiento de los administrados, lo que es bueno, ya que mantiene a los Inspectores en contacto con la realidad y las tareas concretas de la Administración.

Gobernanza (Prats)

Para Prats, la gobernanza es el modo de gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo. Es la forma más sofisticada de los modos de gobernación pública, que han evolucionado desde la burocracia, pasando por la nueva gestión pública, hasta llegar al momento actual de gobernanza.

En todo caso, el profesor Prats caracteriza esta triple distinción sobre los modos de gobierno de forma más precisa, al reconocer que:

La gobernación comprendería tanto las instituciones de gobierno como las acciones dirigidas a la definición y realización de los intereses generales (dirección política, políticas públicas, legislación, administración). Durante mucho tiempo, las instituciones de gobernación se han identificado con las instituciones del Estado y se han considerado como acciones de gobernación sólo las procedentes de sus órganos. La tarea de gobernar y la responsabilidad por la gobernación correspondían en exclusiva a las organizaciones del Estado. Las personas y las organizaciones privadas, grandes o pequeñas, lucrativas o benéficas, eran consideradas como portadoras exclusivamente de intereses privados, como actuando sólo en función de sus expectativas egoístas o altruistas, pero siempre de naturaleza privada. Eran gobernados, no actores de la gobernación.

La gobernanza, para Joan Prats, es una nueva forma de gobernar, superadora del tradicional esquema jerárquico, que implica por igual la participación de las instituciones públicas, privadas y del tercer sector, en la resolución de problemas que afectan al interés general. Los requisitos básicos para que la gobernanza se convierta en buena gobernanza, o buen gobierno, tienen que ver con la existencia de un buen capital social, la implicación activa y corresponsable de los actores privados-empresariales, así como el liderazgo de la alta función pública y de los políticos que están al frente de las instituciones públicas de un territorio. El funcionamiento de la buena gobernanza se corresponde con la dinámica de las redes de políticas, las estructuras de acción pública intergubernamentales y la aplicación de criterios de transparencia y responsabilidad en el ejercicio de la acción pública.

Clusters (Prats)

Los clusters son concentraciones geográficas de empresas interconectadas, suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por ejemplo, universidades, institutos de normalización, asociaciones comerciales) que compiten pero que también cooperan.

Pueden definirse como un sistema de empresas e instituciones interconectadas cuyo valor global es mayor que la suma de sus partes. Los clusters son una nueva manera de ver la economía que deja entrever nuevas funciones para las empresas, los poderes públicos y otras instituciones comprometidas en mejorar la competitividad. En una economía mundial, la ventaja competitiva depende de los clusters y, al tener éstos un marcado carácter local, resulta que la globalización ha reforzado la importancia de la ubicación, de lo local, en las políticas económicas. Los clusters surgen de la concentración en una región o ciudad determinada de técnicas y conocimientos muy especializados, instituciones, rivales, empresas afines y clientes avanzados y expertos. La proximidad geográfica, cultural e institucional permite tener un acceso especial, unas relaciones especiales, una información mejor, unos mayores incentivos y otras ventajas para la productividad y para el crecimiento de la productividad que son difíciles de aprovechar a distancia. Es fácil obtener materiales, información y tecnología ordinarios gracias a la globalización, mientras que las dimensiones más avanzadas de la competencia siguen estando sometidas a limitaciones geográficas. La ubicación importa, y mucho, aunque de modo muy diferente al pasado.

Funciones del Delegado y Subdelegado del Gobierno

El núcleo principal de las atribuciones de los Delegados de Gobierno se vertebra en torno a estos tres ejes:

La representación del Gobierno en el territorio de las CCAA.
La dirección y coordinación de los servicios de la AGE.
La defensa de los derechos ciudadanos y las libertades públicas.

La amplitud y la polivalencia de las funciones del Delegado suponen que los Ministerios interesados en determinados asuntos puedan relacionarse directamente con él. El Delegado se constituye en el centro de las relaciones administrativas e intergubernamentales que se dan, que abarcan también por primera vez a los entes locales.

La representación del Gobierno: El Delegado es el representante del Gobierno en el territorio de la CCAA. La tarea primordial de mantener las relaciones ordinarias con los órganos de Gobierno de las Comunidades, de quienes reciben y a quienes comunican la información pertinente. Los Delegados también pueden promover la celebración de convenios en el marco de la cooperación con las Comunidades, especialmente en relación con los programas de financiación estatal.
De dirección: En términos generales, el Delegado dirige y coordina los servicios de la AGE en el territorio y nombra a los Subdelegados en las provincias. Este último aspecto es especialmente importante, ya que supone la subordinación efectiva de estas autoridades que dirigen los servicios territoriales de las Administraciones en el marco de las provincias. Hay que tomar en cuenta la distinción entre servicios periféricos integrados y no integrados: Son servicios no integrados aquellos que mantienen la dependencia directa de los órganos centrales debido a las singularidades de sus funciones o a causa de su volumen de gestión. Sobre los servicios integrados se ejerce plenamente la función directiva y de coordinación. Sobre los no integrados se ejerce una función más genérica de impulso y supervisión. El Delegado del Gobierno debe informar las propuestas de nombramiento de los máximos responsables territoriales de los servicios no integrados. La dirección de los servicios integrados y la gestión de sus recursos se realizan de acuerdo con los objetivos y los planes de actuación fijados por los Ministerios correspondientes.
Defensa de las libertades públicas: La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades se contempla con la atribución a los Delegados de la competencia en materia de seguridad ciudadana. En materia de seguridad ciudadana, los Delegados ejercen ordinariamente su autoridad a través de los Subdelegados, sobre los que sostienen una dirección efectiva, que también asumen la jefatura de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad en las provincias.

Las principales funciones del Subdelegado son:

Dirigir los servicios integrados e impulsar y supervisar los no integrados.
La comunicación, colaboración y cooperación con las Corporaciones Locales y con los órganos de la CCAA situados en su provincia.
La protección del libre ejercicio de los derechos y libertades.
Garantizar la seguridad ciudadana y dirigir los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad.
La protección civil. Imponer las sanciones que procedan.

Las funciones de los Subdelegados se ejercen de acuerdo con las orientaciones del Delegado, especialmente en dos ámbitos muy sensibles: la comunicación y cooperación con las Administraciones Autonómicas.

Hay que señalar que estas funciones sólo se ejercen en su integridad en las subdelegaciones provinciales de las CCAA pluriprovinciales en las que no radica la sede del Delegado del Gobierno.

Agencias Estatales

Las Agencias Estatales son organismos a los que se les dota de autonomía y se les ceden competencias públicas exclusivas con un presupuesto y unos objetivos. Pertenecen a la AGE.

Administraciones Independientes

Es Administración independiente aquella que ejerce funciones de ordenación, fiscalización, control e incluso prestación de servicios, y gozan de un estatuto especial de autonomía para asegurar la neutralidad y eficacia de su actuación.

La administración independiente surge en los años 80; el primer organismo es el Consejo de Seguridad Nuclear, después el Banco de España, y después surgieron más.

Forma parte del poder ejecutivo y lleva a cabo funciones de intervención económica y social, mediante actividades de control y regulación. Es independiente del Gobierno para asegurar la independencia política de sus actuaciones.

Diferencia entre Órganos Directivos y Órganos Superiores

La diferenciación entre órganos superiores y directivos atiende a criterios funcionales y de jerarquía: los superiores establecen los planes de actuación que los directivos impulsan, desarrollan y ejecutan. Los cargos directivos son nombrados atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia entre funcionarios, mientras que los superiores son cargos de confianza política. Estos órganos se ordenan:

Órganos operativos: Son los que integran los diferentes procesos de ejecución que permiten lograr los objetivos. La línea de mando arranca en los Ministros y se engarza con las Direcciones Generales a través de los Secretarios de Estado. Bajo la autoridad de las Direcciones se situarían la Subdirecciones y el resto de los órganos subordinados.
Órganos de asistencia y apoyo político y técnico: Informan, analizan y asesoran a los Ministros y Secretarios de Estado y no tienen capacidad de mando sobre servicios operativos. Se incluirán aquí los Gabinetes, los Consejos de Dirección de los Ministerios.
Órganos que administran los recursos internos del Departamento: Coordinan el manejo y la gestión de los medios y los recursos materiales y económicos. Se incluyen aquí las Subsecretarías, las Secretarías Generales Técnicas y Direcciones Generales.

Órganos superiores:

Ministros.
Secretarios de Estado.

Órganos directivos:

Subsecretarios y Secretarios Generales.
Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales.
Subdirectores Generales.

La Profesionalización de los Puestos Directivos

El problema se plantea en hasta dónde pueden llegar los puestos profesionales y cuándo resulta conveniente introducir, por la índole de los cometidos, la confianza política en los nombramientos.

En la situación actual, solo los cargos directivos y de asesoramiento político se nombran mediante la confianza política, y los puestos profesionales se cubren entre funcionarios. Los puestos que, además de incluir funciones técnicas, tienen un componente de confianza, por el rango o la relevancia de esas funciones, se cubren mediante la libre designación entre funcionarios de carrera.

Los Principios del Buen Gobierno

Principios Integradores del Buen Gobierno en la Administración Pública. Principios que deben regir la actuación de los miembros de la Administración Pública:

Objetividad.
Integridad.
Neutralidad.
Responsabilidad.
Credibilidad.
Imparcialidad.
Confidencialidad.
Dedicación al servicio público.
Transparencia.
Austeridad.
Accesibilidad.
Eficacia.
Honradez.
Promoción del entorno cultural y medioambiental.
Igualdad entre hombres y mujeres.

Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto del Empleado Público.

Funciones de los Ministros o de Dirección

Los máximos responsables de los Departamentos dirigen la actividad administrativa de su Ministerio, y el planteamiento y la ejecución de las políticas públicas son responsabilidades inherentes a dichas funciones. Incluye el control de la ejecución de los planes y programas, se incluye a la sociedad, se satisfacen sus necesidades y se afrontan los riesgos. La capacidad directiva superior de los Ministerios comprende las siguientes funciones:

La fijación de objetivos, el establecimiento de planes y programas y el cumplimiento de su ejecución.
La determinación de la organización interna del Departamento y el nombramiento de sus directivos.
La dirección de la actuación de los titulares de los órganos superiores.
La administración de los medios económicos y materiales.
La administración de personal.

Las funciones relativas a la fijación de objetivos y la organización de su Departamento constituyen el núcleo central de la responsabilidad ministerial y son indelegables. Estas funciones pueden ser delegadas en sus principales colaboradores, los Secretarios de Estado. Los Ministros responden de su gestión ante el Presidente del Gobierno, que es quien los nombra y los cesa. La comparecencia de los Ministros ante el Parlamento tiene una significación distinta. Acuden a él a petición de éste o por iniciativa propia para dar cuentas de su gestión o lograr la aprobación de un proyecto. La reprobación de un Ministro, según se contempla en el reglamento de las Cortes, produce desgaste político, pero no impone su dimisión si el Presidente mantiene su confianza en él.

Función de los Secretarios de Estado

Ministro y Secretario de Estado: sus funciones sólo difieren en grado. La función de los Secretarios de Estado como órgano superior es responsabilizarse directamente de la ejecución de la acción de gobierno en un sector específico de un Departamento. Su nombramiento lo efectúa el Presidente del Gobierno. Los Secretarios de Estado pueden acceder al Consejo de Ministros, pero solo para informar. En cambio, son miembros de pleno derecho de la Comisión encargados de preparar las decisiones del Consejo y forman parte de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Sus funciones como ejecutores de la política gubernamental en el seno de los Departamentos son de liderazgo y responsabilidad decisiva para la buena marcha de éstos. El núcleo de las atribuciones de los Secretarios de Estado proviene de la delegación de las funciones del Ministro sobre la gestión de medios. De acuerdo con ello, ejercen la dirección e inspección de los servicios, la gestión de personal, celebran contratos y convenios y administran el presupuesto dentro de su ámbito de actuación.

Consejo de Estado y Función del Consejo de Estado

El Consejo de Estado es un órgano colegiado separado de la Administración activa cuya misión es emitir un juicio sosegado y reflexivo sobre las cuestiones que se le plantean.

También se le considera al Consejo de Estado como un órgano de control por el carácter obligado de su intervención en ciertos casos. La forma normal de pronunciarse el Consejo de Estado es el dictamen. Los dictámenes del Consejo de Estado son preceptivos y no vinculantes. Esto significa que la Administración no puede proceder de manera distinta sino bajo la amenaza de que sus actuaciones no sean válidas. Las atribuciones del Consejo de Estado, en términos generales, y conforme a lo que dispone el art. 2 de la Ley Orgánica, el Consejo de Estado, en el ejercicio de su función consultiva (ejercida «con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad o independencia de acuerdo con la Constitución y las leyes», art. 2), realiza dos tipos fundamentales de consulta:

De carácter de legalidad: «velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico».
De carácter de oportunidad: «valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante».

Funciones del Consejo Económico y Social

Son funciones del Consejo Económico y Social las siguientes:

Emitir dictamen, con carácter preceptivo, sobre los Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos Legislativos que regulen materias socioeconómicas y laborales y sobre los Proyectos de Reales Decretos que se considere por el Gobierno que tienen una especial trascendencia en la regulación de las materias indicadas.
Emitir dictamen, también con carácter preceptivo, sobre Anteproyectos de Leyes o Proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencias o funcionamiento del Consejo; sobre la separación del Presidente y del Secretario General del Consejo y sobre cualquier otro asunto que, por precepto expreso de una Ley, haya que consultar al Consejo.
Emitir dictamen sobre los asuntos que, con carácter facultativo, se sometan a consulta del Consejo por el Gobierno de la Nación o sus miembros.
Elaborar, a solicitud del Gobierno o de sus miembros, o por propia iniciativa, estudios e informes que se relacionen, en el marco de los intereses económicos y sociales que son propios de los interlocutores sociales, con las siguientes materias: Economía y Fiscalidad; Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social; Asuntos Sociales; Agricultura y Pesca; Educación y Cultura; Salud y Consumo; Medio Ambiente; Transporte y Comunicaciones; Industria y Energía; Vivienda; Desarrollo Regional; Mercado Único Europeo y Cooperación para el Desarrollo.
Regular su propio régimen de organización y funcionamiento interno.

Funciones del Gabinete

Se trata en todos los casos de órganos de apoyo político y técnico personal de los titulares de esos puestos y típicos órganos staff (de estudio y análisis), sin capacidad para tomar decisiones o realizar actos administrativos, que son los típicos de la organización jerárquica (line).

Las principales funciones de los Gabinetes son:

Facilitar la información política y técnica que pueda precisar el Presidente para el ejercicio de su cargo.
Proporcionar asesoramiento político y técnico en los asuntos de su competencia.
Conocer las actividades, planes y programas de los Ministerios, que faciliten la coordinación presidencial.
Todas aquellas funciones o actividades que le encomiende el Presidente.

El trabajo del Gabinete gira en torno a estos ejes: informar, asesorar y coordinar.

Tipos de Órganos

La diferenciación tradicional entre órganos o unidades administrativas distingue dos grandes tipos:

Órganos de línea (line) o de mando: Son los que componen la cadena jerárquica y realizan las funciones ejecutivas. Los compone una sola persona.
Órganos de asesoramiento y apoyo (staff): Realizan funciones de estudio, análisis y demás tareas propias del asesoramiento. Son unidades muy limitadas que se insertan en los niveles superiores de la Administración para asesorar a los titulares de los puestos de mayor responsabilidad (Ministros, Secretarios de Estado).

Principios de Organización de la AGE

Jerarquía: Alude tanto a la forma de ordenar los órganos y unidades administrativas, en escalones subordinados unos a otros, como a las relaciones que se establecen entre ellos: los órganos superiores dirigen y controlan a los inferiores.
Descentralización: Se trata del traspaso de funciones y del poder de decisión de una organización, no de un órgano, a otra distinta.
Desconcentración: Es la transferencia de funciones entre un órgano superior y uno inferior.
Coordinación: Esencial para dotar de unidad a las distintas organizaciones con fines sectoriales. La coordinación se asegura en las organizaciones concretas fundamentalmente a través de la jerarquía. Pero también es posible recurrir a otros mecanismos de coordinación, generalmente a través de órganos colegiados o comisiones. La coordinación inter-orgánica es la que se produce entre varias organizaciones. Es más frecuente que se lleve a cabo a través de órganos colegiados.
Eficacia: Es un principio de contenido muy amplio. La eficacia tiene como fundamento la idea de que la Administración está para resolver los problemas de los ciudadanos. El problema de la eficacia en relación con las estructuras administrativas es que resulta difícil de medir.
Economía, suficiencia y adecuación estricta de medios a fines: Eficiencia y economía son términos próximos. La suficiencia alude a la necesidad de que las organizaciones públicas cuenten con los medios necesarios para hacer frente a sus necesidades y proporcionen servicios apropiados a los ciudadanos.
Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos: Las estructuras administrativas y los procesos deben ser comprensibles para los ciudadanos. La proximidad a los ciudadanos se logra de distintas maneras: facilitando su acceso por los distintos medios de que hoy se dispone (teléfono, internet, etc.), aplanando las jerarquías, abriendo dependencias administrativas en aquellos lugares donde hay mayor concentración de usuarios, etc.

Las organizaciones públicas tienen un criterio central de actuación, que es el sometimiento pleno a la ley y el derecho. Muchas de las singularidades del sector público derivan de este mandato constitucional (art. 103.1).

Principios de Funcionamiento de la AGE

Eficacia y eficiencia.
Programación, control de gestión y de resultados: La programación pública exige la definición de unos objetivos a medio y largo plazo y la elaboración de los planes que permiten alcanzarlos. El control de resultados permite conocer en qué medida se han conseguido los objetivos propuestos y retroalimenta la programación.
Responsabilidad por la gestión pública.
Racionalidad y agilidad en los procesos y en la gestión: La mejora de la gestión es un proceso continuado al que se han dedicado notables esfuerzos (e-Administración).
Objetividad y transparencia: La transparencia implica información y apertura a los ciudadanos.
Cooperación y coordinación con otras Administraciones públicas: La multiplicación de instrumentos organizativos distintos, como las conferencias sectoriales, los convenios o los conciertos, que reúnen a las Administraciones interesadas para cooperar en determinados asuntos o materias, son expresión de esta necesidad de colaboración.