El Sistema de Mérito en la Función Pública: Estatuto vs. Contrato

Función Pública y Sistema de Mérito

Frente a la relación de patronazgo, donde la designación para un empleo público se realiza en función de la confianza política o la lealtad personal entre el empleado y su mentor, emerge la función pública como sistema de mérito. Este se presenta como un modelo o tipo ideal que pretende evitar el uso instrumental de la administración y la actividad partidista de los empleados públicos.

Características del Principio de Mérito (Formulación Tradicional)

En su formulación tradicional, el principio de mérito se caracteriza por los siguientes elementos:

El acceso al empleo público se fundamenta en nombramientos obtenidos mediante procedimientos abiertos y competitivos que garanticen la igualdad por el mérito.
La pérdida de la condición de funcionario o el cese en el cargo público dependen de requisitos y procedimientos objetivos, lo que comporta, como resultado, una estabilidad relativa en el empleo denominada inamovilidad.
La conducta del funcionario se rige por un estricto cumplimiento del principio de igualdad de trato, exigiendo una posición imparcial en sus relaciones con el poder ejecutivo y los ciudadanos.
La relación de función pública queda asegurada por un cuerpo de normas que subordina el ejercicio de la potestad de organización y dirección del personal a reglas abstractas y racionales, independientes de los contratos. Esto configura el sistema de función pública como un sistema estatutario por naturaleza.

Características del Principio de Mérito (Formulación Moderna)

En su formulación más moderna, se destaca que un sistema de función pública fundamentado en el mérito no puede basarse única y exclusivamente en la selección inicial. La calificación del sistema como «de mérito» depende también de la existencia de:

Un sistema de carrera bien establecido y capaz de cubrir toda la vida administrativa del empleado.
Un sistema de remuneración objetivo, no manipulable políticamente, y adecuado para cubrir las necesidades del funcionario y de quienes de él dependen.

Mediante sistemas objetivos de acceso, la protección frente al cese arbitrario, la promoción por mérito y una retribución suficiente, se procura la imparcialidad del funcionario y se incrementa la profesionalidad en el desarrollo de las tareas necesarias para la prestación de los servicios públicos.

El Empleo Público: Entre el Estatuto y el Contrato

El conjunto de personas físicas organizadas para el cumplimiento de las actividades de la Administración Pública es lo que se denomina tradicionalmente empleo público.

La función pública no puede considerarse como una profesión o un oficio cualquiera. Constituye una actividad dirigida a la satisfacción de necesidades colectivas y al aseguramiento continuo del servicio público. En esencia, la función pública es servicio público.

Se define como la relación que se establece voluntariamente, de manera general y permanente, entre una Administración Pública y un ciudadano, por la cual este se compromete a realizar las actividades necesarias para satisfacer las necesidades del servicio público.

El estatuto de la función pública se constituye como un sistema integrado de derechos y deberes cuya finalidad última es servir a las necesidades del servicio público y evitar toda interrupción en el funcionamiento regular del mismo.

Definición de Funcionario y Régimen Estatutario

Se considera funcionario al agente jerarquizado o disciplinado que se halla asociado de manera permanente y normal al funcionamiento de un servicio público.

A partir de esta definición, el régimen estatutario, según los planteamientos doctrinales tradicionales, se define con base en los siguientes elementos:

El acto de nombramiento del funcionario no constituye la aceptación de un contrato del que derive una situación jurídica subjetiva para aquél, sino un acto condición, que le coloca en una situación jurídica objetiva: la descrita, en cada momento, por las normas legales y reglamentarias que integren el estatuto funcionarial.
El funcionario tendrá respecto de la administración, en cada momento, los derechos y deberes descritos en su estatuto. Por tanto, tales derechos y deberes subsistirán mientras no se modifiquen las normas que los establecen, modificación a la que no podrá oponerse el funcionario.
El régimen establecido con carácter general en el estatuto de los funcionarios no podrá ser alterado singularmente por la administración en perjuicio o ventaja de alguno o algunos de ellos.
Los funcionarios no pueden renunciar a ningún elemento de su estatuto. Inversamente, la administración pública no puede comprometer las competencias de que dispone respecto de sus funcionarios.
Finalmente, si la administración desconoce la situación descrita en el estatuto de los funcionarios, sus actos podrán ser impugnados ante la jurisdicción administrativa.

Especialidades del Régimen Jurídico del Personal Laboral en la Administración

Existen particularidades en el régimen jurídico aplicable al personal laboral que presta servicios en la Administración Pública:

La primera y más relevante especialidad defendida es la obligada extensión del principio de mérito a las relaciones laborales. Dicho principio tiende a garantizar la imparcialidad y la seguridad jurídica en el actuar administrativo, a la vez que permite crear condiciones generales de eficiencia en la prestación de los servicios públicos.
La segunda matización hace referencia al conjunto de obligaciones que integran los códigos de conducta de los empleados públicos. Se argumenta que carece de justificación imponer derechos o deberes éticos y de actuación diferenciados únicamente en función del tipo de vínculo jurídico formal (funcionario o laboral). En esta línea se entiende la reciente unificación del régimen disciplinario básico aplicable a ambos tipos de personal.
La tercera especialidad se relaciona estrechamente con el principio de objetividad de la administración al servicio de los intereses generales. Los empleados públicos, para servir al gobierno representativo, han de actuar con la neutralidad que permite una actuación eficaz e imparcial. Esta neutralidad no es solo política, sino también económica, implicando que las personas al servicio de la Administración no deben tener intereses que puedan influir en la objetividad de sus decisiones y actuaciones. De esta forma, el principio de objetividad conecta con el régimen jurídico de incompatibilidades, que debe extenderse a todo el personal del sector público.