El Reglamento: Fuente del Derecho Administrativo

El Reglamento: Importante Fuente del Derecho Administrativo

Los reglamentos son normas escritas, dictadas por el gobierno, y de carácter subordinado a la ley. Nunca pueden suplir ni contradecir la ley.

Características

• Subordinados a la ley.
• La facultad para crearlos es del gobierno.

Origen del Reglamento

Hasta 1789, los gobiernos absolutistas desempeñaban todos los poderes. Con la Revolución Francesa, se produce el reparto de poderes. Se trata de evitar la concentración de poder en un mismo órgano. A pesar de ello, el poder ejecutivo, que lo tenía todo, conserva, con carácter residual, algunas competencias propias del poder legislativo y del poder judicial. Entre ellas (competencias residuales normativas) está la potestad reglamentaria.

Un reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración Pública (gobierno) y subordinada a la ley. Se puede hablar de dos tipos de justificación:

• Justificación formal. Hay que partir de dos sistemas: anglosajón y francés (el nuestro).

1. En el anglosajón, la potestad reglamentaria no es originaria, directamente reconocida por la constitución. Los poderes normativos se concentran (o residen) en el parlamento, y si el poder ejecutivo dicta una norma tiene que hacerlo mediante delegación.
   En el francés, existe un poder reglamentario propio originario a favor del gobierno (directamente atribuido por la constitución) y la propia constitución recoge esa potestad reglamentaria (art. 97 CE). Encuentra su justificación en el propio reconocimiento que hace la constitución de esa potestad reglamentaria.

Justificación material. Frente a la solemnidad y lentitud de la ley, existe mayor rapidez en el procedimiento del reglamento. Incluso la materia y complejidad técnica de muchos reglamentos hacen mucho más operativa para el gobierno su aprobación. También se justifica porque la ley no puede prever todo y necesita de la colaboración de una norma secundaria para gobernar. La complejidad técnica del reglamento hace más conveniente atribuir su aprobación al gobierno.

Diferencia entre Ley y Reglamento

Son muchas, pero las más significativas son:

• La ley es incondicional en su contenido. Dentro de los límites constitucionales, todo puede ser regulado por ley. El reglamento no es incondicional, está sometido a la ley, es una norma inferior, secundaria, complementaria. No puede corregir ni contradecir a la ley. Tiene un campo residual, lo que la ley le deje. Un campo mucho más limitado.
• La ley necesita de una norma secundaria para poder gobernar y este es el reglamento. El reglamento procede de la Administración Pública (gobierno) mientras que la ley procede de las Cortes Generales o de las Comunidades Autónomas. La ley es soberana, procede del poder legislativo, y por ello, el reglamento debe estar subordinado a la ley.
• El control de la ley corresponde al Tribunal Constitucional; sin embargo, el reglamento es más susceptible de ser controlado por los tribunales de justicia, concretamente el Tribunal Contencioso-Administrativo.

Naturaleza Jurídica del Reglamento

El problema se limita a ver si existe una equiparación. Se limita a determinar si acto (resolución administrativa que normalmente se hace por escrito) y reglamento son lo mismo.

Han existido dos teorías:

• Una teoría identificaba acto administrativo y reglamento. Entendía el reglamento como todo acto de la administración sometido al Derecho Administrativo porque:

1. Acto y reglamento proceden de la Administración Pública.
2. Porque ambos están sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa, tienen el mismo régimen jurídico, es decir, son impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sirven de base para esa equiparación estas dos características.

Otro sector doctrinal mantiene que existen importantes diferencias entre acto administrativo y reglamento, que no se pueden identificar con independencia de ser cierto lo anteriormente visto. Existe una serie de características que diferencian al acto administrativo del reglamento:

1. El reglamento innova el ordenamiento jurídico, el acto debe limitarse a aplicar el ordenamiento jurídico.
   1. El reglamento puede ser revocado libremente, pierde su vigencia por ser derogado por una norma de igual o superior rango. El acto administrativo tiene una serie de límites para su supresión en tanto crea derechos a favor de terceras personas.
   2. El destinatario es distinto, el reglamento tiene un destinatario muy genérico, el acto tiene un destinatario más concreto.
   3. El acto se agota en sí mismo, en su simple cumplimiento. El reglamento, en tanto norma que es, tiene vocación de futuro, y como tal tiene vigencia hasta que es derogada por una norma de igual o superior rango.
   4. El reglamento tiene que ser publicado y entra en vigor a los 20 días después. El acto normalmente no se publica, lo normal es que se notifique (la fecha de notificación es la que importa aunque sea con carta certificada o sin acuse de recibo; no tiene nada que ver la fecha de la resolución ni la de registro de salida).

Conclusión

Los reglamentos son fuentes del Derecho mientras que los actos no. Los dos proceden de la administración pero son distintos. Los reglamentos no son actos, se integran plenamente en nuestro sistema normativo, son normas de obligado cumplimiento.

Cómo Obligan los Reglamentos: Su Eficacia Normativa

El art. 9.1 CE dice “Los reglamentos obligan a los ciudadanos y a los poderes públicos”. Es una norma, tiene fuerza vinculante y forma parte del ordenamiento jurídico. Obliga al poder judicial, poder legislativo e incluso obliga a la propia administración.

El poder legislativo (siendo el reglamento de segundo grado o nivel y subordinado a la ley), las Cortes Generales mediante ley pueden derogar un reglamento o una disposición reglamentaria. Pero mientras esa derogación o modificación no tenga lugar, el poder legislativo se encuentra vinculado a las disposiciones reglamentarias como si fuese un particular más.

El poder judicial (jueces y magistrados tienen el deber inexcusable de resolver) a la hora de resolver los distintos litigios, acuden al sistema de fuentes creado por el propio ordenamiento jurídico, dentro del cual se encuentra el reglamento. Si un juez se encuentra con un reglamento que estima contrario a la ley o a la CE, está facultado para dejar de aplicarlo, esto no ocurre con la ley. Si esta tiene visos de ser contraria a la CE, el juez no puede dejar de aplicarla, es el Tribunal Constitucional quien lo tiene que plantear.

También los reglamentos obligan a las distintas administraciones públicas, incluso a la propia administración que dictó el acto administrativo. Todo acto administrativo o resolución debe respetar los preceptos reglamentarios, es decir, el contenido de los reglamentos como condición necesaria para su validez, con independencia incluso de la posición jerárquica del órgano que dictó ese acto administrativo. La doctrina italiana lo llamó principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Es un principio que acogió la jurisprudencia española, luego lo hizo el Derecho positivo (la ley del 57). Esto significa dos cosas:

• Que existe una superioridad cualitativa del reglamento sobre el acto, cuando la administración queda vinculada por la norma que dictó y no puede dictar actos contrarios a esa norma, ni dispensar de su observancia. La administración no puede privar de eficacia a un reglamento por un acto administrativo (otro reglamento), puede modificarlo. La administración no puede dictar actos que contradigan un reglamento o dispensar su observancia. La administración se siente vinculada por la norma que ella misma dictó. Reglamento (la necesaria observancia por los actos administrativos de todo el sistema normativo).
• La fuerza obligatoria del reglamento es independiente de la posición jerárquica de los órganos de que proceden. El reglamento siempre va a estar por encima del acto administrativo, si es posible dictar un reglamento que modifique otro reglamento, principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. La razón es el respeto al principio de legalidad (la necesaria observancia por los actos administrativos de todo el sistema normativo).

Clases de Reglamentos

• Según su procedencia:
  1. Tramitación estatal.
     1. Tramitación de las CCAA.
     2. Tramitación en el ámbito local.
• Según sus efectos:
  1. Jurídicos: son reglamentos auténticamente normativos que contienen vinculación frente a terceros.
     1. Administrativos: son reglamentos referidos a la propia organización de la administración (son intra, de puertas hacia dentro). No tienen vinculación frente a terceros.
• Según su relación con la ley:
  1. Ejecutivos: son los más conocidos. “Desarrollan la ley”, colaboran y la completan. Existen límites en relación a la potestad reglamentaria.
     1. Independientes: son los que se dictan al margen de la ley. En nuestro ordenamiento jurídico no existen zonas libres en favor de la administración. Reglamentos interpretativos o de carácter organizativo.
     2. De necesidad: contra ley y si viabilidad no es posible. El principio de jerarquía normativa impide que una norma con rango inferior pueda contradecir otra de superior rango.