El Estado y otros sujetos de Derecho Internacional: análisis de su estatuto jurídico, reconocimiento e inmunidades
El Estado y otros sujetos de Derecho Internacional
El Estado es la estructura básica del Derecho Internacional (DI), aunque existen otros sujetos, como las organizaciones internacionales. Anteriormente, solo los Estados eran considerados sujetos, y los demás entes eran tratados como si lo fueran. Esta situación cambió tras la Segunda Guerra Mundial, con la ruptura del monopolio estatal de la subjetividad. El Estado sigue siendo el sujeto principal, pero no el único. Sin embargo, es el sujeto originario con capacidad para otorgar personalidad a otros entes.
El dictamen «Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas» de la Corte Internacional de Justicia, a raíz del asesinato de dos mediadores de la ONU, establece que todo Estado, por el hecho de serlo, tiene personalidad jurídica internacional. La condición del resto de sujetos depende de la subjetividad del DI (precedente en la Sociedad de Naciones y la Corte Permanente de Justicia Internacional).
A) Elementos constitutivos del Estado
1º) Territorio
Es la base espacial del ejercicio de las competencias estatales y una característica diferenciadora respecto a otros sujetos de DI. Se destacan dos notas:
- El espacio debe ser estable y determinado con fronteras establecidas, aunque no se requiere una demarcación absoluta.
- El territorio comprende una triple realidad: espacio terrestre, marítimo adyacente y sometido a la soberanía del Estado, y espacio aéreo.
La extensión territorial es irrelevante para el DI.
2º) Población
Es la base personal del ejercicio de ciertas competencias estatales e indica la vinculación entre el Estado y un conjunto de personas. Esta competencia se ejerce en el espacio territorial de forma exclusiva.
En el asunto Nottebohm, la CIJ define la nacionalidad como «la expresión jurídica del vínculo más estrecho entre un individuo y un Estado». El Estado mantiene vínculos con sus nacionales fuera de su territorio y con los residentes, aunque no posean la nacionalidad.
3º) Organización política
Es el poder que asegura las funciones del Estado a nivel interno e internacional. No existe norma de DI que exija una estructura determinada, como se refleja en el dictamen sobre Sahara Occidental. Su ausencia va en contra de la idea de Estado. Actualmente, el tipo de organización política o su efectividad no es decisivo para la conformación de un Estado, y se da mayor importancia a la subjetividad del resto de Estados al reconocer uno nuevo. Ejemplos: Congo, Mónaco o Palestina.
B) Estatuto jurídico internacional del Estado
En la Sociedad Internacional (SI), se asume que todos los Estados poseen el mismo estatuto jurídico internacional, aunque en la práctica no sea así. El estatuto varía entre Organizaciones Internacionales (OI). Los Estados son sujetos del DI, creadores, intérpretes y aplicadores de las normas. Del estatuto se expresan tres notas:
1º) Soberanía
Como nota positiva, se debe asegurar la protección mínima garantizada por el DI en todos los lugares. Como nota negativa, supone la exclusión de las actuaciones de otros Estados.
Su contenido implica exclusividad en el ejercicio de las competencias estatales, autonomía respecto a otros Estados y plenitud en dichas competencias, salvo ciertas limitaciones.
Estas limitaciones no se presumen, según jurisprudencia reiterada por la CPJI en el asunto del Lotus (1927), donde se afirma que las normas que obligan a los Estados proceden de su voluntad, manifestada en convenios o usos.
La soberanía implica la obligación de evitar daños o perjuicios para terceros Estados desde el propio territorio, como se extrae del asunto del estrecho de Corfú (1949) y del asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra Nicaragua (1986).
2º) Independencia
Es el origen de dos principios fundamentales del DI: por vía positiva, el principio de igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos; por vía negativa, la obligación de no intervenir en asuntos internos de otros Estados.
3º) Igualdad
Supone la igualdad jurídica de todos los Estados, reflejada en el art. 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas y la Resolución 2625, aunque en la práctica existen desigualdades en la SI.
C) Reconocimiento de Estados y Gobiernos
El reconocimiento es un acto unilateral por el que un sujeto de DI manifiesta su voluntad de aceptar un estado de cosas o una pretensión. Es una institución general y básica del DI, que aporta seguridad jurídica con procedimientos flexibles. Esta flexibilidad dificulta su regulación jurídica precisa.
El reconocimiento de Estados es el acto unilateral por el que uno o más Estados declaran o admiten tácitamente que una entidad política es un Estado, con los derechos y obligaciones inherentes a la estatalidad, como sujeto de DI en pie de igualdad.
Existen intentos de limitar el relativismo, como el criterio de legitimidad internacional de la CE en 1990 para los PECOS (Países de Europa Central y Oriental). El reconocimiento de un Estado por la ONU no implica un reconocimiento colectivo.
El reconocimiento de gobiernos es el acto por el que un Estado decide iniciar o continuar relaciones plenas con los nuevos representantes de un Estado, cuando éstos han sucedido a los anteriores por medios no constitucionales. Incide en propiedades, inmunidades, extradiciones, etc. Se han elaborado diversos criterios:
- Criterios de legitimidad:
- Dinástico: empleado por los países del Congreso de Viena.
- Democrático (doctrina Tobar): surgida en 1907 para no reconocer cambios de gobierno por golpes de Estado.
- Criterio de efectividad: se establecen relaciones entre Estados, independientemente del gobierno. Se reconoce al gobierno que realmente detenta el poder.
- Criterio abolicionista: pretende la desaparición del reconocimiento de gobiernos, manteniendo el de Estados, debido a la rapidez de los cambios y a la limitada influencia de este método. No se reconoce a grupos insurgentes sin control territorial permanente, considerándose un conflicto interno. En estos casos, se aplican los Convenios de Ginebra.
Existen límites a la libertad de reconocimiento, como la doctrina Stimson, que prohíbe el reconocimiento de cambios territoriales por la fuerza, y la prohibición de reconocer situaciones que violen el principio de autodeterminación.
Las modalidades de reconocimiento, como acto unilateral, deben cumplir requisitos de forma y fondo. Deben ser realizadas por órganos estatales con capacidad de vincular al Estado internacionalmente. Puede ser de iure (definitivo y pleno) o de facto (provisional y limitado). También puede ser expreso (declaración explícita) o tácito (derivado de un hecho positivo). Nunca puede ser condicionado.
D) Inmunidades del Estado
Los Estados, sus agentes y bienes gozan de inmunidad de jurisdicción y ejecución ante tribunales y autoridades de otros Estados. Se origina en el principio de igualdad soberana «Par in parem non habet imperium»: un Estado no somete sus actos a la jurisdicción de otro.
La codificación es compleja. Destaca el Convenio Europeo de 1972, con ocho ratificaciones (España no lo ratificó).
Hay precedentes como el caso «The Schooner Exchange v. McFaddon» (1812) del TS de EE. UU. sobre un velero, o el caso «Baccus SRL v. Servicio Nacional del Trigo», donde un tribunal británico sostuvo la inmunidad de España al considerar el comercio de cereales una actividad de interés público.
Se distinguen los actos iure imperii (inmunes, de soberanía y carácter público, solo realizables por el Estado como sujeto de DI) de los actos iure gestionis (el Estado actúa como particular, sin inmunidad). Se atiende a la naturaleza del acto, su objeto y finalidad.
La inmunidad se divide en dos planos:
- Inmunidad de jurisdicción: los tribunales de un Estado no conocen demandas contra otro Estado.
- Inmunidad de ejecución: no se adoptan medidas coercitivas contra Estados extranjeros, salvo excepciones: aceptación expresa, asignación de bienes o ejecución de bienes comerciales. Los bienes «imperii» se usan en relaciones diplomáticas, militares o patrimonio cultural.
La legislación española (Ley Orgánica 16/2015) regula privilegios e inmunidades de Estados extranjeros, OI y conferencias internacionales en España. Establece límites a la jurisdicción española en la persecución de crímenes internacionales y extiende la inmunidad total a Jefes de Estado, Gobierno y MAE, incluso tras dejar el cargo.
E) Sucesión de Estados
La sucesión de Estados es la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio. Hay diversas modalidades:
- Unificación: dos o más Estados forman uno nuevo.
- Secesión: una o varias partes se separan para formar uno o varios Estados nuevos, subsistiendo el predecesor.
- Integración de un Estado en otro preexistente.
- Transferencia de parte de un territorio a otro Estado.
- Desmembración: un Estado desaparece, y sus partes forman dos o más Estados.
- Estados de reciente independencia que adquieren la condición de Estado por primera vez.
Hay dos problemas: 1º) el sucesor no quiere asumir obligaciones heredadas; 2º) se necesita relación entre ambos Estados para garantizar la seguridad jurídica y evitar la nulidad de derechos y obligaciones de tratados.
La codificación abarca cuatro aspectos: tratados (Convención de Viena de 1978), bienes, archivos y deudas (Convención de Viena de 1983), nacionalidad y relación con OI.
En materia de tratados:
- En procesos de autodeterminación descolonizadores, si la colonia es independiente, no está vinculada a los tratados del predecesor.
- En otros casos, los tratados del predecesor siguen vigentes para el sucesor.
Hay límites (art. 11 Convención de 1978): la sucesión no afecta a fronteras, regímenes fronterizos ni servidumbres territoriales (excepto bases militares).
En materia de bienes, deudas y archivos:
- En Estados de reciente independencia, los bienes pasan al sucesor y las deudas se prorratean.
- En otros casos, hay prorrateo entre predecesor y sucesores, atendiendo a criterios territoriales y poblacionales.
- Los archivos se reproducen.
Sobre la nacionalidad, hay derecho de elección entre predecesor y sucesor para evitar la apatridia.
La condición de miembro de OI no se hereda. El sucesor debe cumplir los requisitos, aunque en la práctica se flexibiliza.
Organizaciones Internacionales
A) Subjetividad y estatuto jurídico
El dictamen «Asunto reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas» (1949) de la CIJ, tras el asesinato de dos trabajadores de la ONU, abordó la responsabilidad de las OI. Afirmó que la ONU es un sujeto de DI con personalidad jurídica, pero no un Estado ni un súper Estado, para cumplir las funciones asignadas por los Estados miembros. Este régimen no aplica al resto de OI.
La ONU tiene plena personalidad jurídica internacional. El resto de OI tienen la personalidad y el estatuto jurídico internacional que sus Estados miembros les reconocen en su tratado constitutivo, incluyendo la capacidad para celebrar tratados, la responsabilidad internacional activa y pasiva, y las inmunidades de la OI y sus agentes. Su estatuto no es igual.
B) Tipología de Organizaciones Internacionales
Criterios principales:
1º) Ámbito territorial:
- Universales: permiten la inclusión de cualquier Estado (ej. ONU, UE).
- Restringidas: ámbito territorial limitado, con requisitos para la incorporación (ej. Organización de Estados Americanos).
2º) Ámbito de sus objetivos:
- Generales: abarcan cualquier aspecto de las relaciones internacionales (ej. ONU).
- Específicas: se centran en áreas concretas (ej. UNESCO, OTAN).
3º) Competencias:
- De coordinación: orientan y recomiendan políticas comunes (ej. Consejo de Europa).
- De integración: actos potencialmente obligatorios para los Estados miembros (ej. UE).
- Mixtas: combinan ambos tipos (ej. Asamblea General, Consejo de Seguridad).
C) Elementos constitutivos de las OI
1º) Miembros:
Suelen ser Estados representados por delegados gubernamentales, pero también pueden participar otras entidades políticas con diferente estatus jurídico. Se pueden admitir o no nuevos miembros, y la salida puede ser voluntaria, salvo que el tratado constitutivo lo prohíba. Se pueden exigir condiciones para la retirada o la suspensión provisional por impago de obligaciones financieras o violación del tratado.
2º) Estructura orgánica:
Distinguimos entre órganos intergubernamentales (representantes de los Estados, generalmente deliberantes, pudiendo ser órganos plenarios con todos los Estados o restringidos con solo algunos) y órganos integrados (personas independientes que ejercen funciones internacionales).
3º) Proceso de adopción de decisiones:
Se refiere al quórum para la votación. Puede ser por unanimidad (sistema clásico basado en la igualdad soberana), mayoría (simple, absoluta, dos tercios, etc.) o voto ponderado (refleja las diferencias políticas entre Estados).
4º) Agentes internacionales:
Hay funcionarios (personas que ejercen funciones internacionales de forma permanente y profesional, sujetas a reglas jurídicas de la organización) y agentes (cualquier persona, remunerada o no, encargada por un órgano permanente de la organización de ejercer o ayudar a ejercer sus funciones).
5º) Financiación:
Las OI cuentan con un presupuesto propuesto por órganos administrativos y aprobado por órganos deliberantes. Hay costos administrativos (funcionamiento) y operacionales (actividades). Los recursos provienen de contribuciones obligatorias de los Estados.