Contratos Administrativos y Privados de la Administración: Régimen Jurídico, Clasificación y Extinción

Obligaciones del Contratista y de la Administración

Las obligaciones de las partes en la ejecución del contrato son, fundamentalmente, las prestaciones acordadas. El contratista debe desarrollar la acción que satisfaga los intereses públicos, y la administración debe pagar el precio convenido.

Los contratos administrativos se ejecutan bajo el principio de riesgo y ventura. Esto implica que el contratista asume cualquier circunstancia que suponga un mayor coste, salvo en dos casos:

  1. Que el mayor coste derive de indicaciones de la administración.
  2. Fuerza mayor, que en contratación administrativa incluye:
  • Incendios causados por electricidad atmosférica.
  • Fenómenos naturales catastróficos (terremotos, maremotos).
  • Destrozos en tiempo de guerra.
  • Robos tumultuosos. (Nota: Generalmente no se considera fuerza mayor)

Indemnización de Daños y Perjuicios

El contratista debe indemnizar a terceros perjudicados por la ejecución del contrato, excepto en casos de fuerza mayor o si el daño es consecuencia de una instrucción de la administración.

Clasificación de los Contratos de la Administración

La doctrina distingue entre contratos administrativos y contratos privados, según su vinculación con el giro o tráfico administrativo (el objeto del contrato y su relación con las funciones de la administración).

  • Contratos administrativos (art. 19): Obra, concesión de obra pública, gestión de servicios públicos, suministros, servicios y colaboración público-privada. También aquellos vinculados al giro o tráfico administrativo.
  • Contratos privados: No vinculados al tráfico administrativo (ej. venta de un edificio de un hospital cerrado).

Régimen Jurídico Aplicable

Se distinguen cuatro etapas en la vida del contrato:

  1. Preparación.
  2. Adjudicación.
  3. Efectos (cumplimiento de las prestaciones).
  4. Extinción.
  • Contratos administrativos: Se rigen por el derecho administrativo en todas las etapas.
  • Contratos privados: Preparación y adjudicación por derecho administrativo; efectos y extinción por derecho privado (sistema mixto). La razón es la vigilancia del dinero público.

Jurisdicción Aplicable

  • Contratos administrativos (art. 21): Jurisdicción contencioso-administrativa.
  • Contratos privados:
    • Preparación/adjudicación: Jurisdicción contencioso-administrativa.
    • Efectos/extinción: Jurisdicción civil.

Cláusulas Exorbitantes en Contratos Administrativos

Son reglas que otorgan prerrogativas a la administración en la ejecución del contrato:

  1. Poder de dirección y control: La administración dirige la ejecución.
  2. Poder de interpretación unilateral: La administración interpreta el contrato. El contratista solo puede recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
  3. Ius variandi (modificación unilateral): La administración puede modificar las prestaciones, indemnizando al contratista si hay mayor coste. Debe estar justificado.
  4. Poder de suspensión unilateral: Por causas justificadas, con indemnización.
  5. Poder de sanción: Por incumplimientos parciales, normalmente por retrasos. Suelen estar previstas en los pliegos.
  6. Poder de anulación unilateral: Por invalidez en la celebración, incluso tras la finalización del procedimiento (ej. documentación falsa). Se aplica también a contratos privados.

Bienes Públicos: Demanialidad y Patrimonio

Inicio de la Demanialidad

Un bien se convierte en demanial por su vínculo jurídico con una utilidad pública (afectación). La demanialidad dura mientras exista la afectación.

Clases de Afectación

  • Expresa: Acto jurídico que declara la demanialidad:
    • Por ley (bienes naturales, ej. Ley de Costas).
    • Por acto administrativo (sobre un bien determinado).
  • Implícita: La demanialidad surge de un acto jurídico con otra finalidad, pero que implica la utilidad pública (ej. expropiación forzosa).
  • Tácita o presunta: Excepcional. Por el paso del tiempo y el uso público, sin acto jurídico (usucapión pública).

Tipos de Bienes Públicos

Son bienes públicos aquellos cuya titularidad corresponde a una administración.

  1. Bienes demaniales (dominio público).
  2. Bienes patrimoniales (patrimonio privado de la administración).
  3. Bienes de patrimonio nacional (destinados a la Casa Real).

Un bien puede ser patrimonial o demanial según la existencia de utilidad pública.

Protección del Dominio Público

El régimen jurídico del dominio público (art. 132 CE) busca defender la utilización pública del bien, no la propiedad en sí.

Se basa en tres reglas:

  • Inalienabilidad: No se pueden transmitir (vender, alquilar, donar, etc.). Solo se pueden enajenar si hay desafectación.
  • Inembargabilidad: No pueden ser embargados. Solo si hay desafectación.
  • Imprescriptibilidad: No pueden ser objeto de prescripción adquisitiva. Solo si hay desafectación.

Principios del Derecho Administrativo Sancionador

  • Principio de legalidad: No hay sanción sin ley previa.
  • Principio de tipicidad: La conducta debe estar tipificada como infracción en la ley (art. 25 CE).
  • Principio de irretroactividad: La norma sancionadora no se aplica a hechos anteriores a su entrada en vigor.
  • Principio de responsabilidad: Se requiere culpabilidad del sujeto.
  • Principio de proporcionalidad: La sanción debe ser proporcional a la gravedad de la infracción, considerando el daño, la intención y la reincidencia.
  • Principio de prescripción: Plazos de prescripción: 3 años (muy graves), 2 años (graves), 6 meses (leves).
  • Principio de presunción de inocencia: Aunque el art. 24.2 CE se refiere al ámbito judicial, el art. 137 de la Ley 30/92 lo extiende al ámbito administrativo, aunque con matices (valor probatorio de la declaración del funcionario).

El Procedimiento Administrativo Sancionador

Es el camino que sigue la administración, a través de actos jurídicos, para imponer una sanción. El ciudadano tiene derecho a participar en el procedimiento.

Interesados: Quienes inician el procedimiento, quienes tienen derechos o intereses afectados, y quienes se personen en el procedimiento.

En un procedimiento sancionador, el ciudadano al que se quiere sancionar siempre es interesado. Si no se le incluye, el procedimiento es nulo de pleno derecho.

La Expropiación Forzosa

Elementos de la Potestad Expropiatoria

  1. Sujetos:
    • Expropiante: Administración territorial (Estado, CCAA, Ayuntamientos).
    • Beneficiario: Quien obtiene el beneficio (generalmente, la administración). Puede ser un concesionario.
    • Expropiado: Titular del derecho sacrificado. La condición de expropiado es ob rem (va con la cosa). Si se transmite la cosa, se transmite la condición de expropiado.
  2. Objeto: Propiedad privada u otro derecho patrimonial legítimo (art. 1 Ley de Expropiación Forzosa). El derecho debe existir al inicio del procedimiento. El objeto se limita a lo estrictamente necesario. El expropiado puede solicitar la expropiación total si queda un resto antieconómico.
  3. Causa justa: La necesidad de destinar el bien a una utilidad pública debe ser anterior a la decisión de expropiar.

Declaración de Bienes de Interés Cultural (BIC)

Categoría creada para proteger los bienes más relevantes del patrimonio histórico. La ley no define los BIC, pero establece el procedimiento para su declaración.

Definición: Bienes del patrimonio histórico que, por su especial valor, merecen una protección más severa.

Procedimiento: Se inicia de oficio o a instancia de parte. Resuelve el Consejo del Patrimonio. Si se declara BIC, se inscribe en el Registro de Bienes Culturales.

Efectos de la inscripción:

  • Ventajas: Ayuda pública para la conservación.
  • Cargas: Accesibilidad para fines culturales/científicos, limitaciones de uso y transmisión (derecho de adquisición preferente de la administración).

Requisito: El creador debe estar fallecido.

Actividades Preparatorias de un Contrato

Comienzan antes de la voluntad concreta de contratar y terminan con la publicidad del contrato.

Pliegos de Contratación

Instrumentos jurídicos fundamentales. Anticipo del contrato.

  • Pliegos generales: Para tipos genéricos de contrato. Regulación esencial. Naturaleza reglamentaria. Dos clases:
    • Cláusulas administrativas generales (reglas jurídicas).
    • Prescripciones técnicas generales (aspectos instrumentales).
  • Pliegos particulares: Concreción de los generales para cada contrato. Dependen de los generales. Dos clases:
    • Cláusulas administrativas particulares.
    • Prescripciones técnicas particulares.

Los pliegos particulares (ambos tipos) son la oferta de contrato que la administración hace pública.

Procedimientos de Adjudicación

Procedimiento Abierto

Estándar. Publicación en el boletín oficial (pliegos particulares, procedimiento, criterios, clasificación, plazo).

Los interesados presentan dos tipos de documentación:

  • Datos de la persona física/jurídica.
  • Oferta concretada (en sobre cerrado, sin identificación).

Los órganos pueden rechazar o pedir subsanación. La mesa de contratación estudia y valora las ofertas. Propone al órgano de contratación, que decide. Si se aparta de la propuesta, debe justificarlo.

Apertura de plicas para identificar al adjudicatario. Publicación y comunicación. Formalización del contrato en escritura pública.

Procedimiento Restringido

Igual que el abierto, pero con un filtro previo de licitadores. Se publica el plazo para manifestar la voluntad de participar (solo documentación de la persona). La administración preselecciona entre 5 y 20 licitadores, según criterios publicitados. Luego, igual que el procedimiento abierto.

No todos los contratos pueden usar este procedimiento.

Ventajas: Ahorro de costes, evita ofertas de empresas no aptas.

Inconvenientes: Reduce la competitividad.

Procedimiento Negociado

Excepcional. Solo para contratos específicos previstos por la ley. La administración contacta con un número reducido de posibles contratistas (normalmente 3), negocia y decide. Formalización en escritura pública.

Extinción de los Contratos

Tres formas:

  • Cumplimiento: Las partes realizan sus prestaciones. Acto formal de recepción/conformidad de la administración.
  • Anulación: Por invalidez en la celebración.
  • Resolución anticipada: Antes del cumplimiento total. Causas:
    1. Desaparición del contratista (fallecimiento o extinción de la empresa).
    2. Concurso del contratista.
    3. Mutuo acuerdo.
    4. Demora continuada del contratista (según pliegos o ley).
    5. Demora continuada de la administración (según pliegos).
    6. Decisión del contratista ante un ius variandi que permita la renuncia.
    7. Otras causas legales o contractuales.