Autonomía Municipal en Argentina: Un Análisis Constitucional
Régimen Financiero
Órdenes Estatales y Naturaleza Jurídica del Municipio
Después de la reforma de 1994, se pueden distinguir cuatro órdenes estatales en Argentina:
- Nacional
- Provincial
- Municipal
- CABA (Ciudad Autónoma de Buenos Aires)
Existen dos posturas diferenciadas sobre la naturaleza jurídica de un municipio:
El municipio es una institución político-administrativa territorial fundada en relaciones de vecindad y cercanía, organizada jurídicamente dentro de una unidad estatal superior (la provincia) y que tiene como finalidad el bien común de la comunidad local.
Cada autor puede tener una definición diferente. Debemos analizar si los municipios son autónomos o autárquicos.
Definiciones según la RAE
Autonomía: Capacidad de los sujetos de derecho para establecer reglas de conducta para sí mismos y en sus relaciones con los demás, dentro de los límites que la ley señala.
Autarquía: Dominio de sí mismo.
En el ámbito doctrinario, podemos distinguir un antes y un después de la reforma de 1994.
Artículo 5° de la Constitución Nacional
Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria.
Antes de 1994, existía un debate entre constitucionalistas y municipalistas (quienes sostenían la autonomía municipal) y administrativistas (quienes seguían a Rafael Bielsa y defendían la autarquía municipal).
Etapas Históricas
1853-1986
Momento de la Constitución originaria. Autores relevantes: Bielsa, Villafañe.
Se firman cartas municipales en Santa Fe, Rosario y Córdoba.
Jurisprudencia de 1911: predominio del pensamiento de la autarquía.
En 1930, se sostiene el concepto de autonomía municipal.
1986-1994
Se recupera la democracia y se comienza el ejercicio del poder constituyente. Se sanciona la Constitución de Tierra del Fuego.
En 1989, la jurisprudencia de Rivermar refuerza la idea de autonomía municipal.
18 provincias habilitan este aspecto y se empiezan a dictar las cartas orgánicas.
1994-Actualidad
Descentralización del poder (reconocimiento de la autonomía municipal y del status de la Ciudad de Buenos Aires).
La última reforma constitucional termina, en principio, el debate sobre la autonomía de los municipios. El concepto de anomia (incorporado por Nino) se refiere a las violaciones del artículo 123.
Violaciones al art. 123:
- Provincias que no reformaron para habilitar la autonomía.
- Provincias autorizadas pero que no comenzaron el proceso.
- Provincias habilitadas que comenzaron el proceso pero no lo finalizaron.
- Violaciones en el aspecto financiero por falta de convenio de coparticipación impositiva.
Artículo 123 de la Constitución Nacional
Artículo 123: Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5°, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
La falta de autonomía municipal en una Constitución provincial implica inconstitucionalidad por omisión.
El municipio debe tener carácter autónomo en los órdenes institucional, administrativo, económico y financiero.
Existen diferentes interpretaciones del artículo 123: algunos autores lo consideran claro, otros ambiguo, e incluso algunos plantean su inconstitucionalidad.
RIVADEMAR: Permitió afirmar que el municipio no puede ser un mero ente autárquico.
Características de los municipios:
- Origen constitucional
- Persona jurídica necesaria
- Base sociológica
- Imposibilidad de supresión
- Legislación local
Municipios, comunidades y partidos: diferentes formas de denominarlos.
Relaciones intermunicipales: inicialmente vistas como cooperativas para prestar servicios (ej. Consorcio Camineros).
El Municipio en la Reforma de 1994
La reforma de la Constitución Nacional de 1994 introdujo la autonomía municipal en el artículo 123, generando un importante debate, especialmente en provincias como Mendoza, cuya Constitución de 1916 no contempla la autonomía municipal en el ámbito institucional.
Autores y sus definiciones de municipio:
- Lisandro de la Torre:»…una organización completamente natural, que nace sin violencia donde quiera que exista una agrupación de individuos»
- Hernández:»…la sociedad organizada políticamente, en una extensión territorial determinada, con necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica, para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurídica pública estatal»
- Zuccherino:»…la unidad básica, autónoma y fundamental, generada naturalmente en función de la suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista por la ley de la categoría de persona jurídica de derecho público»
Dos posturas doctrinarias diferenciadas:
- Municipio como comunidad primaria surgida de relaciones de vecindad.
- Municipio como comunidad surgida de un esquema distributivo de funciones eficaz.
Autonomía Municipal: Alcance y Contenido
Las provincias deben delinear los contornos de la autonomía municipal, coordinando el ejercicio de sus poderes (artículos 121, 122, 124 y 125 CN) con las atribuciones municipales en:
- Orden Institucional: Capacidad de dictar su propia Carta Orgánica.
- Orden Político: Elección de autoridades y capacidad de regirse por ellas.
- Orden Administrativo: Gestión de servicios públicos locales y obras públicas.
- Orden Económico: Generación de recursos propios.
- Orden Financiero: Establecimiento de tributos locales.
Régimen Municipal y Comunal de la Provincia de Santa Fe
Centros urbanos con más de 10.000 habitantes tendrán municipalidad (categorías: primera >200.000 hab; segunda 10.000-200.000 hab).
Comisiones Comunales (3 o 5 miembros, según población).
Municipios habilitados pueden dictar su carta orgánica mediante una convención.
Cartas orgánicas deben asegurar principios democráticos, participativos, representativos y republicanos.
Centros de población con 400-1500 habitantes en 75 km² constituyen una Comuna.
Formas de Expresar la Voluntad
Órgano Ejecutivo
- Decreto
- Resolución
- Mensaje
Órgano Deliberativo
- Ordenanza
- Decreto
- Resolución
- Declaración
- Comunicación
Competencia Municipal
Elementos Determinantes
- Territorio
- Materia
- Poderes Jurídicos
Clasificación
- Propias
- Concurrentes
- Delegadas
Prestación de Servicios Públicos Municipales
Concepto y Caracteres
Ejecución regular, continua, directa e inmediata de actividades técnicas esenciales para la vida social.
- Continuidad
- Regularidad
- Generalidad
- Igualdad/Uniformidad
- Obligatoriedad
Titularidad y Modalidad de Prestación
Directa o indirecta (concesiones o privatizaciones).
Fundamentos de la Protección
- Usuario no elige prestador.
- Prestador goza de privilegios.
- Prestador escapa a controles del mercado.
- Estado contrata y controla al prestador.
- Privilegios pueden provocar deformaciones en el mercado.
Potestad Tributaria Municipal
La potestad tributaria municipal es fundamental para cumplir los fines del Estado (financiar justicia, salud, educación, etc.). Es una facultad concurrente entre Nación y Provincia (una vez ejercida por una, la otra no puede hacerlo).
Artículo 4° de la Constitución Nacional
El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional.
Los impuestos deben ser impuestos por el Congreso.
Caracterización de la Potestad Tributaria
Dominio, poder, jurisdicción o facultad del Estado municipal para legislar, generar, perseguir y accionar legalmente para el cobro de un tributo.
Principios Constitucionales
- Legalidad: Nullum tributum sine lege. Requisitos mínimos de las ordenanzas: hecho imponible, jurisdicción, sujeto pasivo, base imponible, modalidad de pago, exenciones, órgano recaudador.
- Inembargabilidad (no confiscatoriedad): El tributo no debe tomar una parte significativa del patrimonio del contribuyente.
- Igualdad: Todos los habitantes son iguales ante la ley.
- Equidad y proporcionalidad: Criterios que representan la igualdad ante la ley.
- Irretroactividad: Aplicación de nuevas normas a hechos futuros.
| De Propia Jurisdicción | De Otra Jurisdicción |
| Ordinarios: Impuestos, derechos, tasas, contribuciones, multas, cánones, tarifas, patentes. | Ordinarios: Coparticipación de impuestos nacionales y provinciales, recursos con afectación específica. |
| Extraordinarios: Enajenación de bienes, empréstitos, donaciones, legados. | Extraordinarios: Aportes del Tesoro Nacional o provincial (emergencias), subsidios. |
Recursos Tributarios Municipales
Impuesto: Tributo exigido por el Estado ajenos a toda actividad estatal relativa al obligado.
Tasas: Retribución de servicios públicos prestados.
Derechos: Obligaciones fiscales por actividades sujetas a inscripción, habilitación, etc.
Contribuciones por mejoras: Prestaciones pecuniarias por beneficios o plusvalías derivados de obras públicas.
Multa: Pena pecuniaria por falta o contravención.
Peaje: Derecho de tránsito.
Canon o tarifa: Precio por concesión o explotación de servicio o predio municipal.
Coparticipación Impositiva Federal (Ley N° 23.548 (1988) – N° 25.570 (2002))
Distribución Primaria
- 56.66% a Provincias + CABA
- 42.34% al Tesoro Nacional
- 1% Fondo Aportes Tesoro Nacional
Distribución Secundaria
Porcentajes de reparto a cada provincia.
Coparticipación Impositiva Provincial (Ley Provincial N° 7457/75 / N° 8437/79)
El Poder Ejecutivo Provincial distribuye a Municipalidades y Comunas porcentajes de la coparticipación federal.
Recursos Provinciales
- Ingresos brutos
- Patente automotora y embarcaciones suntuosas (90% MM y CC, 10% Provincia)
- Impuesto Inmobiliario (50% MM y CC, 50% Provincia)
- Otros gravámenes (casinos, loterías, carreras de caballos)
Aspectos Tributarios en la Constitución de la Provincia de Santa Fe
Artículo 5°: El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con fondos provenientes de contribuciones (legalidad), rentas, enajenación de bienes, actividad económica y operaciones de crédito. Todos los habitantes están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva (proporcionalidad). El régimen tributario puede inspirarse en criterios de progresividad.
Otros artículos relevantes: 15, 55 (incisos 7, 19, 10, 14, 15, 12), 25, 107.
Recursos Tributarios: Clasificación según Zuccherino
De Propia Jurisdicción (Derivados u Originarios) y de Otras Jurisdicciones (Regulares o Eventuales).
Tasas Municipales
Contraprestación pecuniaria por servicios públicos.
Contribuciones por Mejoras
Prestaciones pecuniarias por beneficios o plusvalías derivados de obras públicas.
Pactos Preexistentes e Interjurisdiccionales
Los pactos preexistentes se encuentran detallados en el preámbulo de la Constitución Nacional.
Los acuerdos interjurisdiccionales son acuerdos entre dos o más provincias que regulan intereses comunes de naturaleza no política (reservados al gobierno federal).
Artículo 125 de la Constitución Nacional
Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal.
Artículo 126 de la Constitución Nacional
Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación.
Artículo 124 de la Constitución Nacional
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.
Asociativismo Intermunicipal en Argentina (Daniel Cravacuore)
El asociativismo intermunicipal busca mejorar la dinámica metropolitana, especialmente para gobiernos locales pequeños y medianos.
Tipología del Asociativismo Intermunicipal
- Consorcios de servicios: para la prestación de servicios públicos.
- Entes microrregionales: para el desarrollo local-regional.
Modalidades de Gestión
- Gerencia autónoma: con funcionario contratado.
- Coordinación delegada: en un funcionario municipal.
Dificultades del Asociativismo Intermunicipal
Dificultades Políticas
- Asociación entre política y territorio.
- Dificultad para pensar en políticas regionales.
- Políticas poco favorables al asociativismo.
- Influencia de cuestiones político-partidarias.
Dificultades de Gestión
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) adquiere un status de autonomía, regulado en el artículo 129 de la Constitución Nacional.
Artículo 129 de la Constitución Nacional
La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción.
Interpretación de la Autonomía de CABA
Nuevo nivel de gobierno (nacional, CABA, provincial, municipal).
Asiento de la sede del gobierno federal.
La Ley Cafiero, que quitaba facultades a la ciudad de Buenos Aires, fue declarada inconstitucional.
Autonomía Plena de la Ciudad de Buenos Aires
La reforma de 1994 buscaba la descentralización del poder.
CABA tiene una autonomía especial, distinta de la municipal y provincial, pero más cercana a esta última.
Cuatro órdenes de gobierno: federal, provincial, CABA y municipal.
Restricción de la Autonomía por las Leyes 24.588 y 24.620 (1995)
Estas leyes restringieron la autonomía plena de CABA, lo cual fue declarado inconstitucional.
Modificación de la Ley Nº 24.588
Convenios entre el Gobierno Federal y CABA para la transferencia progresiva de competencias penales.
Necesidad de una Nueva Ley Convenio de Coparticipación Impositiva
El artículo 75, inciso 2, de la Constitución Nacional establece el sistema de ley-convenio de coparticipación impositiva, incluyendo a la Ciudad de Buenos Aires.
Territorio de la Ciudad Autónoma y Ejercicio de Competencias
La Constitución de la Ciudad Autónoma define sus límites territoriales (artículo 8°).
Integración Regional
Cumplimiento de la Constitución y las Leyes
Grave incumplimiento de la Ley Suprema.
La Cuestión de la Capital a lo Largo de la Historia
Proceso de centralización del país. Conflictos por la capitalidad. Constitución de Rivadavia (vigencia sin eficacia). Artículo 3° de la Constitución de 1853. Incorporación de la provincia de Buenos Aires en 1860. Ley de 1862. Rosario como capital (1868-1869). Presidente designaba el intendente de Buenos Aires. Solución en 1994 con el nuevo diseño institucional.