Análisis del Artículo 134 de la Constitución Española y los Principios Presupuestarios

Artículo 134 de la Constitución Española

1. Elaboración y Aprobación de los Presupuestos Generales del Estado: Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.
2. Carácter Anual y Contenido: Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
3. Presentación ante el Congreso: El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior (octubre).
4. Prórroga Automática: Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos.
5. Proyectos de Ley tras la Aprobación: Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.
6. Conformidad del Gobierno: Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.
7. Limitación en la Creación de Tributos: La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

Principios Presupuestarios

Legalidad Presupuestaria o Competencia

La aprobación del presupuesto corresponde a las Cortes Generales, a las asambleas legislativas de las CCAA, al pleno municipal o a las juntas generales en el caso de los tributos concertados del País Vasco, y la iniciativa legislativa al ejecutivo.

El presupuesto, como cualquier norma, ha de publicarse en el BOE o en el boletín oficial de la CA. En el caso de los entes locales, se publica en el boletín oficial de la corporación, si lo tuviese, y un resumen en el boletín oficial de la provincia, poniendo el texto íntegro a disposición de los vecinos.

Anualidad

El principio de anualidad supone que el presupuesto se aprueba cada año (anualidad en la aprobación) para cada año. Como excepción, si el presupuesto no se aprueba antes del 1 de enero, se prorrogan los presupuestos del año anterior. La anualidad rige en la ejecución, en el sentido de que se imputan al presupuesto los impuestos devengados y las obligaciones reconocidas durante su vigencia, con independencia del momento de los cobros y pagos, salvo los atrasos en las retribuciones del personal, a las que se aplica un criterio de caja, y los pagos en ejecución de sentencias, que se imputan al ejercicio en que se procede a la ejecución. Hay algunas excepciones a la anualidad en la ejecución, como la incorporación de remanentes y los compromisos de gasto.

Unidad Presupuestaria

Los ingresos y gastos deben recogerse en un único documento para cada nivel de Hacienda.

Unidad de Caja

Opera separadamente respecto al Estado y sus organismos autónomos, por un lado, y respecto a la Seguridad Social (que tiene su propia tesorería), por otro. La unidad de caja supone la unidad de dirección a cargo del Tesoro Público, que centraliza todos los fondos públicos: aunque físicamente pueden abrirse cuentas en distintas entidades financieras, además del Banco de España. También supone la no afectación de los ingresos, salvo las excepciones establecidas por ley: contribuciones especiales; subvenciones con destino a obras y servicios; en el ámbito local, los ingresos por enajenación o gravamen de bienes o derechos que tengan la consideración de patrimoniales no pueden destinarse a la financiación de gastos corrientes.

Estabilidad Presupuestaria

El equilibrio o superávit estructural (Art. 3.2 LOEP-SF), es decir, el equilibrio a lo largo del ciclo económico, es compatible con la existencia de déficit en algunos ejercicios. Art. 135.4 C.E: Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en casos de catástrofes naturales, recesión económica y situaciones de emergencia extraordinaria al control del Estado, todas ellas que perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

Universalidad

El principio de universalidad o de integridad exige que en el presupuesto figuren todos los ingresos y gastos del nivel de Hacienda de que se trate, sin compensación o minoración entre ellos. Por eso se llama también principio de presupuesto bruto.

Especialidad Cuantitativa, Cualitativa y Temporal de los Gastos

Son excepciones en crédito presupuestario: créditos ampliables, la generación de crédito y las limitaciones a la disponibilidad, las transferencias de crédito, la incorporación de remanentes.

Anticipo de Caja y Fondo de Maniobra

Anticipos de caja y fondos de maniobra (art. 78 LGP): Con carácter extrapresupuestario pueden realizarse provisiones de fondos, en el ámbito de la Administración del Estado, a pagadurías, cajas y habilitaciones, de hasta un 7% del importe de los créditos para gastos corrientes como regla general. En el ámbito de la Seguridad Social pueden realizarse igualmente provisiones a fondos de maniobra hasta el 3% de los créditos para gastos corrientes. El correspondiente gasto se imputa al presupuesto cuando se aplica por la caja fija o por las entidades gestoras de la Seguridad Social. Esta fórmula se utiliza para atender gastos periódicos o de carácter repetitivo.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC)

El Derecho primario de la Unión establece la principal base jurídica para el PEC en los artículos 121 y 126 del TFUE, y en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.

Coordinación Económica hasta 2011

Hasta 2011, la coordinación de la política económica se basaba principalmente en el consenso, sin unas normas de obligado cumplimiento, salvo en el marco de la política presupuestaria definida en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El ámbito de aplicación de la coordinación económica era amplio y podían emplearse distintas modalidades de cooperación, dependiendo de en qué medida resultaba vinculante el acuerdo de cooperación. Entre los ejemplos de esta cooperación puede citarse:

Coordinación como herramienta de gestión de crisis, por ejemplo, la instauración del Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera en mayo de 2010.
Delegación de una política: podía cederse completamente la competencia sobre una política a una única institución; algunos ejemplos de ello son la política monetaria y la política de competencia, delegadas al Banco Central Europeo (BCE) y a la Comisión respectivamente.

Gobernanza Económica desde 2011

La crisis financiera y económica de 2008 a 2012 desveló problemas fundamentales y tendencias insostenibles en muchos países europeos, y dejó claro que las economías de la Unión son estrictamente interdependientes. Se consideró necesaria una mayor coordinación de las políticas económicas en la Unión a fin de abordar estos problemas e impulsar el crecimiento y la creación de empleo en el futuro. Con este objetivo se revisó y reforzó el sistema de organismos y procedimientos de coordinación económica de la Unión: desde 2011 se ha adoptado una serie de actos legislativos y se han creado nuevas instituciones.

Vigilancia Económica y Presupuestaria Reforzadas y su Coordinación en el Semestre Europeo

Consiste en un nuevo método de trabajo sincronizado —el Semestre Europeo— para debatir y coordinar las prioridades económicas y presupuestarias mediante:

Una vigilancia más estrecha por parte de la Unión de las políticas presupuestarias en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Nuevas herramientas para abordar los desequilibrios macroeconómicos.
Nuevos instrumentos para ocuparse de los Estados miembros con dificultades financieras.

Saneamiento del Sector Financiero

La Unión ha promovido una unión bancaria con nuevas normas e instituciones, incluidos el Mecanismo Único de Supervisión, el Mecanismo Único de Resolución y las Autoridades Europeas de Supervisión (AES), a fin de evitar crisis y asegurarse de que se regula y supervisa correctamente la actividad de los agentes financieros.

Mecanismos de Reacción

Como consecuencia de las crisis económicas y financieras, varios Estados miembros se enfrentaron a graves dificultades en cuanto a su estabilidad financiera o a la sostenibilidad de sus finanzas públicas y, por tanto, solicitaron ayuda financiera. La Unión respondió estableciendo diversos mecanismos, como:

El Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF).
La Facilidad Europea de Estabilización Financiera.
El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE).

Posible Evolución de la Unión Económica y Monetaria

Una vez superada la crisis económica y financiera, la Unión estableció un proceso destinado a reforzar la arquitectura de la Unión Económica y Monetaria (UEM). El proceso se basa en el Informe titulado “Realizar la Unión Económica y Monetaria europea”, de 2015, que se centraba en cuatro cuestiones principales:

Una verdadera unión económica.
Una unión financiera.
Una unión fiscal.
Una unión política.

Modificaciones Presupuestarias

Existen dos tipos de modificaciones presupuestarias:

Unas son competencia de las propias Cámaras parlamentarias que otorgaron la autorización de gasto.
Otras son de la competencia de los órganos autorizados por aquéllas: Gobierno, Ministro de Hacienda, los demás Ministros, etc.

El Tribunal Constitucional ha admitido sin problemas la posibilidad de que el Presupuesto aprobado por el Parlamento pueda ser variado después, durante su ejecución, por medio de las modificaciones presupuestarias.

Modificaciones de Créditos Competencia de las Cortes Generales

Las modificaciones de los créditos autorizados en la ley de Presupuestos, que pueden precisar de una nueva intervención de las Cortes Generales, son dos:

Suplementos de crédito (mayores gastos).
Créditos extraordinarios (nuevos gastos).

La diferencia entre una y otra categoría está en lo siguiente:

Si la Ley de Presupuestos contempló ya un crédito presupuestario, pero resulta éste insuficiente y no ampliable en su cuantía, sin que pueda dotarse por medio de otras modificaciones (v. gr.: transferencias o generaciones), estaremos ante la necesidad de aprobación de una ley de suplemento de crédito.
Sin embargo, si la ley presupuestaria no refleja la existencia de crédito alguno para un gasto que resulta necesario efectuar, la aprobación del mismo será mediante una ley de crédito extraordinario.

Ambos supuestos se contemplan en el art. 55 LGP y se instrumentarán mediante proyectos de ley para su aprobación por el Parlamento. El Gobierno puede presentar en cualquier momento de la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado los pertinentes proyectos de ley que traduzcan ese aumento. Sin embargo, no pueden pretender eso mismo los grupos parlamentarios de la oposición (a través de proposiciones de ley o enmiendas), salvo que cuenten con la conformidad del Gobierno para su tramitación. En cualquier caso, la concesión de estos créditos representa una decisión política de la misma naturaleza que la aprobación del Presupuesto. De aquí que pueda hablarse de «leyes presupuestarias especiales» de créditos extraordinarios y de suplementos de crédito. Aparte de la indicación de la fuente de financiación del aumento de gasto público, otras exigencias formales para la aprobación de créditos o suplementos de crédito son:

La necesidad de informe previo de la Dirección General de Presupuestos.
Dictamen del Consejo de Estado.

Modificaciones Presupuestarias Competencia del Gobierno

Estas modificaciones consisten en actos de gestión presupuestaria, sin contenido normativo ni vocación de estabilidad o permanencia. Los acuerdos de modificación presupuestaria son equiparables a los de ejecución de las leyes de Presupuestos de cada ejercicio. Su finalidad es permitir la adecuación de las consignaciones inicialmente aprobadas en el Presupuesto, a las nuevas necesidades que van surgiendo a lo largo de su período de vigencia. Existen los siguientes tipos de modificación presupuestaria competencia del Gobierno:

Transferencias de crédito (art. 52 LGP): son traspasos de dotaciones entre créditos.
Generaciones de crédito (art. 53 LGP): son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial.
Créditos ampliables (art. 54 LGP): son ampliables los créditos:
- Destinados al pago de pensiones, a atender obligaciones específicas del respectivo ejercicio, derivadas de normas con rango de ley, que de modo taxativo y debidamente explicitados se relacionen en el estado de gastos de los PGE.
- Destinados a satisfacer obligaciones derivadas de la Deuda del Estado y de sus organismos autónomos.
Créditos extraordinarios y suplementos de crédito en presupuestos de organismos autónomos y de las entidades de la Seguridad Social (art. 56 LGP).
Incorporaciones de crédito (art. 58 LGP): es el resultado de incorporar a los correspondientes créditos de un ejercicio los remanentes de crédito del ejercicio anterior.
Anticipos de Tesorería: son anticipos excepcionales de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del 1% de los créditos autorizados al Estado por la Ley de PGE. Solo pueden concederse en los siguientes casos:
- Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado.
- Cuando se hubiera promulgado una ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito.

Por último, cabe señalar el fondo de contingencia de ejecución presupuestaria que constituye una sección de los PGE, dotada con el 2% del total de gastos no financieros del Estado (excluidos los destinados a financiar a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales). No se trata, por tanto, de una modificación presupuestaria, sino de un “colchón” sobre el que realizar las modificaciones presupuestarias necesarias para atender, durante el ejercicio, gastos que han de reunir las siguientes características:

Inaplazables.
No discrecionales.
No encontrarse suficientemente dotados en los Presupuestos aprobados.

Las modificaciones que se produzcan consistirán, por tanto, en créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones e incorporaciones, cuya financiación se hará con el fondo de contingencia o con baja en otros créditos.