Administración Pública: Institucional, Independiente, Consultiva y Corporativa

Administración Pública

1. Administración Institucional

Junto a la Administración estatal, autonómica y local, existe un conjunto de organizaciones con personalidad jurídica propia y autonomía formal respecto a la Administración matriz que las creó. Estas organizaciones, fuertemente vinculadas a la Administración matriz, desempeñan funciones o prestan servicios que inicialmente le corresponden.

Importancia:

Estas organizaciones personificadas tienen una importancia indudable. Desde un punto de vista cualitativo, gestionan sectores cruciales de la actividad administrativa (ej. Seguridad Social, Tráfico, Transportes, Puertos). Cuantitativamente, los recursos económicos que gestionan superan a los de la Administración General del Estado.

Actualmente, se observa un crecimiento cuantitativo y cualitativo de estas entidades, debido al incremento del intervencionismo público, que obliga a la prestación descentralizada de determinados servicios públicos mediante la creación de personas jurídicas autónomas.

La Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, muestra especial preocupación por el sometimiento al Derecho Administrativo de estos entes cuando ejercen potestades públicas.

La personalidad jurídica propia y autónoma de estas entidades no implica desvinculación de la Administración matriz. Se distinguen dos tipos de relaciones:

• Ad extra: frente a terceros, con plena operatividad jurídica de su personalidad.
• Ad intra: frente a la Administración matriz, con atenuación de su personalidad y predominio de su encuadramiento organizativo en la Administración matriz, que ejerce facultades de control.

Normativa reguladora

Tras las reformas de 2015, el título II de la LRJSP incorpora previsiones mínimas sobre:

• Principios de transparencia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, y supervisión continua (art. 81 LRJSP).
• Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local (arts. 82 y 83 LRSP).
• Régimen básico para los consorcios, definidos como entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades del sector público institucional, entre sí o con participación privada, para actividades de interés común (art. 118 LRJSP). Este régimen básico establece:
  • Adscripción a una Administración Pública según su capacidad de control.
  • Régimen de personal propio (funcionario o laboral) perteneciente a alguna Administración participante.
  • Aplicación supletoria del Código Civil sobre la sociedad civil, salvo en disolución y separación de miembros.

Normativa por esferas territoriales:

• Administración del Estado: Ley 6/1997 y Ley 28/2006 (Agencias estatales). Tras la reforma de 2015, serán sustituidas por la LRJSP (título II).
• Administración Local: Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 1985 y Reglamento de Servicios de 1955 (compatible con la ley).
• Administración autonómica: Normativa propia (ej. CARM: artículos 37 y ss. de la Ley 7/2004).

La singularidad del régimen jurídico de estas entidades se debe a que se rigen por sus disposiciones de creación. Cada ente tiene una normativa propia. La LOFAGE, aunque pretende racionalizar, se remite a la ley de creación de cada ente.

Clasificación

No existe una regulación estatal básica. La clasificación varía según el nivel territorial:

• Administración del Estado (LOFAGE):
  • Organismos Públicos: (arts. 88 y ss. LRJSP) sometidos a una disciplina común. Se integran por:
    • Organismos Autónomos: desarrollan actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos en régimen de descentralización funcional. Se rigen por el Derecho Administrativo.
    • Entidades Públicas Empresariales: realizan actividades prestacionales, gestión de servicios o producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Se rigen por el Derecho Privado, con excepciones.
  • Agencias estatales: entidades de Derecho público con autonomía de gestión y potestades administrativas. Desaparecerán tras la entrada en vigor de la LRJSP.
  • Fundaciones públicas: entes de naturaleza pública, en gran parte sometidos al Derecho privado.
  • Consorcios.
  • Seguridad Social: sometida a la disciplina de los organismos autónomos con salvedades.
  • Otros entes.
  • Sociedades mercantiles: personas jurídico-privadas del sector público. Se rigen por el Derecho mercantil, civil o laboral, con excepciones.
  • Fundaciones privadas en mano pública. A pesar de su naturaleza jurídico-privada, no se sujetan únicamente al Derecho privado.
• Administración autonómica (Ley 7/2004 CARM):
  • Organismos Públicos: con personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios, y autonomía de gestión. Se dividen en:
    • Organismos Autónomos: rigen por el Derecho Administrativo.
    • Entidades Públicas Empresariales: rigen por el Derecho Privado, con excepciones.
  • Fundaciones.
  • Sociedades mercantiles regionales.
• Administración local (arts. 85 y ss LBRL): El artículo 85 bis LRBL remite a la ley estatal para el régimen de organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales, con especificidades. Las sociedades mercantiles se rigen por el Derecho privado, salvo excepciones.

2. Administraciones Independientes

Entes no incluidos en la legislación estatal, con «recalcitrante singularidad» (Parada). Su régimen jurídico lo establecen sus Estatutos. La LOFAGE contiene previsiones específicas para algunas Instituciones Públicas. Tras la reforma de 2015, el art. 109 LRJSP las define como entidades de Derecho Público vinculadas a la Administración General del Estado, con personalidad jurídica propia, que ejercen funciones de regulación o supervisión externa sobre sectores económicos o actividades específicas, requiriendo independencia funcional o especial autonomía. Su régimen se concreta en la ley que las regula, sus estatutos y la normativa sectorial. Supletoriamente, se aplica la LRJSP, las normas jurídico-administrativas generales y la LPAC2015.

3. Corporaciones de Derecho Público de base privada

3.1. Concepto y régimen jurídico

Entidades de personas para la representación y defensa de intereses profesionales o económicos, a las que el ordenamiento jurídico confía la realización de fines públicos. La Constitución reconoce Colegios profesionales (art. 36), Sindicatos (arts. 7 y 28), Asociaciones empresariales (art. 7), organizaciones profesionales (art. 52) y el derecho de asociación (art. 22). El legislador ordinario, atendiendo a los fines públicos, les atribuye el carácter de Corporaciones de Derecho Público. Se distinguen de las asociaciones privadas y sindicatos por su origen (acto de poder), integración forzosa de miembros e imposición legal, y carácter monopolístico. El Tribunal Constitucional (art. 149.1.18 CE) atribuye al Estado la regulación de las bases de su régimen jurídico. Se someten al Derecho Administrativo en organización, funcionamiento y ejercicio de funciones públicas, y al Derecho Privado en el resto de actividades. El art. 2.4 LPAC2015 contempla la aplicación supletoria de sus previsiones en el ejercicio de funciones públicas.

3.2. Notas que configuran su naturaleza

• Integración por un grupo definido de personas (miembros) con incorporación obligatoria por ley.
• Autonomía: designación de órganos de gobierno, capacidad normativa y de autogobierno.
• Reconocimiento legal de intereses propios.
• Financiación por aportaciones obligatorias de los miembros.

3.3. Funciones

Desempeñan funciones privadas (gobierno, administración y defensa de intereses de sus miembros) y públicas (ejercicio de funciones propias o delegadas).

4. La Administración consultiva

La Constitución regula manifestaciones consultivas orgánicas (Consejo de Estado, art. 107; Consejo Económico y Social, art. 131) e inorgánicas (participación ciudadana, art. 9.2; derecho a participar en asuntos públicos, art. 23.2; referéndum consultivo, art. 92; participación en procedimientos administrativos, art. 105.a).

4.1. El Consejo de Estado y el Consejo Económico y Social

El Consejo de Estado (art. 107 CE, Ley Orgánica 3/1980) se estructura en Pleno, Comisión Permanente y Secciones. Emite dictamen sobre asuntos consultados por el Gobierno, Presidentes de CCAA y Entidades Locales. El Pleno se consulta preceptivamente sobre Decretos Legislativos y Anteproyectos de Ley en ejecución de Tratados Internacionales. La Comisión Permanente se consulta sobre disposiciones generales, impugnación de disposiciones autonómicas, recursos de revisión y revisiones de oficio. Elabora una Memoria anual.

El Consejo Económico y Social (art. 131.2 CE, Ley 21/1991) es un ente de Derecho Público, órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral. Su composición es tripartita (sindicatos, empresarios, otros sectores). Emite dictamen preceptivo sobre proyectos normativos en materia socioeconómica y laboral, y facultativo en otros casos. Elabora estudios, informes y una Memoria anual.

4.2. Los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas

Las CCAA han replicado el modelo estatal, creando órganos consultivos generales y especializados. La STC 204/1992 reconoce la competencia autonómica para crear órganos consultivos con características y funciones similares al Consejo de Estado, pudiendo sustituir su dictamen, siempre que se garantice independencia, objetividad y cualificación técnica. En la Región de Murcia, la Ley 2/1997 creó el Consejo Jurídico, órgano consultivo superior. La Ley 3/1993 creó el Consejo Económico y Social, similar al estatal.