Acto Administrativo: Elementos, Clasificación y Efectos Jurídicos

El Acto Administrativo: Concepto y Definición

La categoría del acto administrativo es genérica, abarcando diversas especies y una pluralidad de actos que, a pesar de su diversidad (autorizaciones, sanciones, nombramientos, admisiones, expropiaciones, subvenciones), comparten un conjunto de reglas aplicables a todos ellos.

Definición

Nuestro Derecho positivo vigente no contempla una definición general.

A efectos procesales en el ámbito contencioso-administrativo, se entiende como toda declaración unilateral proveniente de la Administración pública realizada en el ejercicio de una potestad administrativa no normativa.

Dato subjetivo: Provienen de la Administración pública, de alguna de ellas, ya que hay pluralidad de Administraciones públicas y, más exactamente, de alguno de sus órganos de los que a su vez están compuestas. No cabría considerar como actos administrativos los que provienen de personas privadas.
Da cobertura a toda declaración proveniente de alguna Administración pública, englobando cualquier género de declaración, voluntad, o de juicio, deseo o conocimiento.
Para los partidarios de una concepción estricta, acto administrativo son declaraciones de voluntad, pero con perspectiva más amplia quedarían englobadas: declaraciones de juicio (como los informes o los dictámenes), de deseo (las propuestas) y de conocimiento (especialmente, los certificados).
La declaración de la Administración requiere ser unilateral, excluyendo a los contratos administrativos, que son producto de la voluntad bilateral de Administración pública y un particular (el contratista).
Constituyen expresión de una auténtica potestad administrativa.
La potestad administrativa de la que los actos administrativos son expresión ha de ser una potestad distinta de la propiamente normativa o reglamentaria. El producto del ejercicio de esta última son las normas y no los actos: denominamos justamente reglamentos a las normas dictadas y provenientes de la Administración pública, distinto el régimen jurídico.
Los “Decretos” u “Órdenes” permiten identificar al órgano autor y albergar normas reglamentarias como actos administrativos (en el caso de los Decretos, actos de carácter normativo).
El criterio de la generalidad es válido, pero no suficiente (porque hay actos administrativos generales), que requiere ser completado con criterio de la “ordinamentalidad”: los reglamentos se integran dentro del ordenamiento jurídico y pasan a formar parte del mismo, de manera que sólo dejan de producir efectos cuando se sustituyen o reemplazan por otros; los actos administrativos en cambio agotan sus efectos cuando son ejecutados o, en otros términos, su ejecución determina la extinción de sus efectos.

Elementos de los Actos Administrativos

Diversas partes integrantes de los mismos.

Elementos Necesarios (o Esenciales)

Si faltan, implican la invalidez del acto. La validez y eficacia explican la doctrina y hace que al acto administrativo se libere de las trabas que resultan de la equivalencia con el negocio jurídico.

a) Subjetivo

Ha de provenir de la Administración pública (sujeto productor del acto), más exactamente de uno de sus órganos a determinar según tipo de acto. El criterio de la competencia: la falta de competencia implica la invalidez del acto, determinando la procedencia de la intervención de un órgano u otro. Para satisfacer este elemento, los órganos administrativos deben ser competentes (art. 53.1) y solo ellos; los demás órganos carecen de competencia y si producen un acto, será principio de acto inválido o que no reúne las condiciones para su validez. Para determinar la competencia, se utiliza un triple criterio:

Material: Distribución de competencias.
Jerárquico: Órgano superior o inferior.
Territorial: Según ámbito espacial.

El órgano administrativo, su titular o sus titulares (órganos colegiados), requieren estar regularmente investidos de sus cargos respectivos, mediante acto de nombramiento. Así, acceden a su titularidad y quedan legitimados para actuar. Si hay irregularidad en este aspecto, no siempre implica la invalidez del acto.

b) Objetivo

Para asegurar la validez, han de ser:

Lícitos: Conforme al ordenamiento jurídico (dos tipos de ilicitud: 1- no quebrantar el orden penal; 2- no conculcar otro sector del orden jurídico).
Posibles: De posible cumplimiento, sino inválido.
Determinados: No indeterminado, grado de imprecisión que impediría determinar con claridad a qué obliga (art. 53.2).

c) Teleológico (o Finalista)

Cumple la causa o el elemento causal del negocio jurídico. Si, en lugar de responder a la finalidad que le es propia, buscan otra finalidad, entonces serán inválidos aunque fuese una finalidad lícita: desviación de poder, ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (art. 70.2 de la Ley Jurisdiccional).

Para ser válidos, deben atender a la finalidad que les es propia (esto solo no asegura la validez); deben ser también adecuados o congruentes, que resulten proporcionados con vistas a la consecución de dicha finalidad.

d) Formal

La forma constituye en efecto un elemento igualmente necesario y sin excepción de todos. No existe un acto si no se manifiesta o sin un determinado modo de exteriorización. Este modo puede variar: escritos, verbales; señales acústicas o luminosas (tráfico y la seguridad vial).

El carácter general es la forma escrita (art. 55.1); en muchos casos la forma escrita se impone, si no como forma de producción (exteriorización) del acto administrativo, sí como modo para su constancia. Esto sentado, se impone destacar que a determinados actos administrativos a los que se impone la forma escrita como requisito sustancial se les exige una formalidad especial.

La regla de la motivación estaba claramente pensada en su inicio, sobre todo, para una determinada modalidad de los actos administrativos (los denominados actos de gravamen).

Más que modo de exteriorización, es como modo de producción de los actos: para expresar la necesidad de observar un determinado procedimiento con vistas a su adopción. Esta exigencia constituye antes un “presupuesto” del acto administrativo (satisfacerse con anterioridad) que un “requisito intrínseco atinente al propio acto. Se impone en este caso una matización: el procedimiento no constituye un “elemento” esencial y necesario de todos los actos administrativos. Existen actos administrativos que pueden adoptarse sin procedimiento (por ejemplo, algunos actos administrativos verbales o emitidos bajo formas lumínicas o sonoras). Sí lo es si nos referimos a su especie más destacada, lo que nuestro ordenamiento jurídico denomina técnicamente “resoluciones”: en estos casos, sí procede iniciar e instruir un procedimiento, antes de poder adoptar la resolución que proceda, y por medio de ella, poner fin igualmente al procedimiento antes indicado; pero no en todos, como ya se ha indicado.

Elementos Accesorios (o Accidentales)

Condición: Acontecimiento futuro e incierto a que se subordina el acto administrativo, para que comience a surtir efectos (condición suspensiva) o para que se extingan (condición resolutoria: más difícil de admitir; la también llamada reserva de revocación requeriría de entrada un inequívoco respaldo normativo).
Término (o plazo): Inicio o cese de los efectos del acto administrativo, subordina a un acontecimiento futuro, pero cierto.
Modo o carga: Obligación impuesta al destinatario de un acto favorable para que ésta pueda comenzar a surtir efectos (para evitar su confusión con la condición, se agrega que la condición suspende, pero no obliga, mientras que el modo no suspende, pero obliga.

Doble orden de consideraciones:

Ámbito de actuación: Los elementos accesorios no pueden incorporarse a la totalidad de los actos administrativos. No cabe por tanto introducirlos en los actos administrativos de carácter reglado; sólo, en los discrecionales.
Los elementos accesorios de los actos administrativos constituyen requisitos, más que para su validez misma, para su eficacia: alteran el momento de la entrada en vigor o de su extinción.

Las (verdaderas) condiciones de eficacia constituyen en su caso “determinaciones accesorias de voluntad” de los actos administrativos, que corresponde determinar a la Administración, a través de los propios órganos competentes. Por el contrario, “condictio iuris” son requisitos de validez; son meros recordatorios de las obligaciones directamente dispuestas ya por la propia normativa aplicable, y la Administración en consecuencia no interfiere expresando su voluntad propia; nada añade, por tanto.

Clasificación Formal de los Actos Administrativos

Prescindiendo del contenido sustantivo.

Primera Distinción

A partir del número de destinatarios de los actos o, más bien, si éstos están determinados o no.

Acto General: Los destinatarios forman un colectivo indeterminado de sujetos. Procede su publicación.
Acto Singular: Siendo uno o varios, se identifican perfectamente. Procede la notificación.

Segunda Clasificación

Según ubicación en el curso del procedimiento.

Actos Administrativos de Trámite: Tienen lugar dentro de este, desarrollo e impulso. No son impugnables de modo independiente ni vía administrativa ni judicial; hay que esperar a la resolución. Algunos sí son impugnables y se llaman Actos de Trámite Especialmente Cualificados. Estos tipos de actos de trámite son: los que deciden directamente sobre el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento y los que producen indefensión o un perjuicio irreparable a los derechos o intereses legítimos de sus destinatarios.
Actos Administrativos Resolutorios (Resoluciones): A su término; el procedimiento termina o concluye por medio de resolución administrativa. Si son impugnables.

Actos que ponen fin a la vía administrativa

Proceden justamente de los órganos superiores de la Administración. Cabe recurrir a la vía judicial, no resulta obligado agotar la vía administrativa. El recurso de reposición no es jurídicamente exigible, imperativo, pero es de carácter potestativo; hay que esperar a que el recurso administrativo se resuelva si la vía judicial se demora.

Actos Administrativos que no ponen fin a la vía administrativa

Los que disponen de un órgano superior. Se mantiene la obligatoriedad del recurso administrativo de alzada y sencillamente no resulta posible recurrir directamente a la vía judicial.

Clasificación Material

Actos Administrativos Declarativos de Derechos

Retroactividad excepcionalmente. Amplían la esfera jurídica de sus destinatarios, mejoran su posición que resulta en consecuencia favorecida después de la emanación de un acto de estas características. No exigen ser motivados en puridad. Fáciles de dictar, pero difíciles de anular o revocar. Pueden mejorar su posición jurídica confiriendo un derecho que antes carecían (autorizaciones, permisos y licencias, concesiones admisiones, o subvenciones), como exonerándoles del cumplimiento de algún deber al que estaban obligados (dispensas administrativas, en todo caso sujetas a ciertos límites: por todos, requieren una cobertura legal expresa y, además, la estricta observancia del principio de igualdad).

Actos de Gravamen

Irretroactividad excepcionalmente (si la retroactividad resulta más favorable para el infractor). Requieren ser motivados en todo caso. Mayores exigencias procedimentales repercuten negativamente sobre sus destinatarios, que ven por tanto empeorada su posición jurídica si la Administración resuelve negativamente o en contra de sus derechos o intereses legítimos. Los particulares puede experimentar una reducción por una nueva obligación o deber inexistente antes, exigible a partir de la adopción del acto administrativo (auténticas órdenes, sanciones administrativas como multas); o bien, porque se procede a la privación total o parcial de algún derecho anterior (expropiaciones).