Sometimiento de la administración a la Ley y al derecho
el estado
El Estado es la organización política de una nacíón, es decir, la estructura de poder que se asienta sobre un determinado territorio y población. Poder, territorio y pueblo o nacíón son, por consiguiente, los elementos que conforman el concepto de Estado, de tal manera que éste se identifica indistintamente con cada uno de ellos.
El poder puede definirse como la capacidad que tiene el aparato institucional para imponer a la sociedad el cumplimiento y la aceptación de las decisiones del gobierno u órgano ejecutivo del Estado. Ahora bien, el Estado y la nacíón no siempre coinciden: hay Estados plurinacionales (con varias nacionalidades), como España, y naciones repartidas entre varios Estados, como es el caso del pueblo alemán.
Desde el Siglo XVI, el Estado ha conocido diversas configuraciones: Estado autoritario, Estado absoluto, Estado liberal, Estado socialista o comunista, Estado fascista y Estado democrático. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.
El Estado se sostiene en un aparato organizacional/institucional, que se compone de tres elementos organizativos: las fuerzas armadas, la hacienda y la administración a su servicio, con base territorial amplia y separación entre el Estado y la sociedad.
Lo que legitima el poder del Estado es el derecho, el orden jurídico que regula el funcionamiento de las instituciones y el cumplimiento de las leyes por las
que debe regirse la colectividad. Tal es el significado de la expresión «Imperio de la ley».
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO
a. EL TERRITORIO
El territorio es el elemento físico del Estado y es de primer orden, porque colocado al lado del elemento humano permiten que surja y se conserve el Estado, sin embargo el Estado es una agrupación política, no una expresión geográfica o económica.
Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio un suelo que registran como patria; que deriva de dos vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres). El hombre, compuesto también de materia (y espíritu), depende en su personalidad física del espacio, del suelo en el vive.
La extensión del territorio del Estado no tiene trascendencia decisiva, en lo que se refiere a los principios de la doctrina política. Lo importante es que exista ese territorio que soporta la gestión del Estado.
El Estado fija sus límites por una autonomía sujeta naturalmente a las contingencias históricas y a la convivencia con los otros Estados, para ello la humanidad ha establecido el derecho internacional.
El Estado, para realizar su misión y sus fines, tiene necesidad de un territorio, es decir, de una porción determinada del suelo que le proporcione los medios necesarios para satisfacer las necesidades materiales de su población. La obligación que tiene el Estado de proporcionar los medios necesarios a su población es una de sus obligaciones específicas y esta muy ligada a los recursos del territorio.
El Estado, dentro de su territorio, está capacitado para vigilar a los habitantes que se encuentren dentro del mismo.
El Estado que pierde su territorio desaparece, pues ya no tiene espacio donde hacer valer su poder, donde desarrollar su misión. Del territorio depende también su independencia frente al extranjero.
Por tanto, concluimos que el Estado tiene un derecho sobre su territorio.
b. LA Población
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado componen la población de éste. Puede, en efecto, ser considerada como objeto o como sujeto de la actividad estatal. Este doble comportamiento se sintetiza en que actúa como el soberano, por una parte, y el pueblo, por la otra.
El conjunto de derechos que el individuo puede hacer valer frente al Estado constituye lo que en la terminología jurídica recibe la denominación de status personal.
C. El PODER
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacífica es posible gracias a la existencia de un poder político que se instituye sobre los intereses y voluntades particulares. En Estado, organización que acapara este poder en las civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien común mediante distintas formas de gobierno a lo largo de la historia. Cuando el poder procede del Estado, es para establecer un orden de convivencia y buenas relaciones entre sus miembros y crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los ciudadanos.
El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de este carácter. Cuando una organización carece de poder coactivo, los individuos que la forman tienen libertad para abandonarla en cualquier momento.
Por ello el poder coactivo de Estado es importante para hacer cumplir los mandados provenientes de la ley, cuando grupos sociales o personas individuales se ponen al margen de ella en prejuicio de otras que ven afectadas sus intereses. Características DEL ESTADO
El Estado es una realidad social y jurídica, con carácterísticas específicas, que son:
Es la organización política de una sociedad humana que corresponde a un tiempo y espacio determinados. Su realidad esta constituida por los siguientes elementos: Una agrupación social humana, que viene a ser la población; Un territorio, que es la realidad físico-geográfica; Un orden jurídico, en el que descansa el poder; La soberanía, que implica independencia y autodeterminación; y Un gobierno y una administración para su funcionamiento.
Además el Estado tiene fines y, aunque no son elementos que lógicamente formen parte del concepto, sí son constantes y, en última instancia, pueden identificarse con el bien común, la felicidad de la sociedad, la justicia social, etc.
3.PERSONALIDAD DEL ESTADO
Para tratar el tema de la Administración o Gestión Pública es necesario tener una idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado. (Cumplimiento de funciones y competencias, gestión financiera, etc.).
El Estado (y las instituciones que crea), se auto limita sometíéndose al orden jurídico que lo estructura y da forma a su actividad. El Estado es sujeto de derechos y deberes, es persona jurídica, y en ese sentido es también una corporación ordenada jurídicamente.
4.FINALIDAD DEL ESTADO
El Estado y el derecho son medios, organizaciones o instrumentos, hechos por los hombres y para los hombres. Para asegurar sus fines la sociedad crea o reconoce el poder del Estado y lo somete al derecho para hacerlo racional y lógico.
La actividad general del Estado, es lo que debe hacerse de acuerdo con el orden jurídico imperante en un país y las establecidas en los acuerdos y convenios internacionales.
El Estado, fue creado para ordenar y servir a la sociedad. Por consiguiente el Estado tiene como fines generales:
El equilibrio de las relaciones externas con otros Estados; El mantenimiento y preservación del orden interno, y; El desarrollo de la sociedad en todos sus ámbitos.
La actividad del Estado, esta definido por el conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar.
5.FUNCIONES DEL ESTADO
Las funciones del Estado están relacionadas a los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines del Estado. La función es la autoridad del Estado para actuar en cumplimiento de sus fines a través de sus organismos y servidores públicos.
El concepto de función, constituye la base de esta definición. Proviene de «Fungere», que significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de «Finiré», por lo que dentro del campo de las relaciones jurídicas, la función significará toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública».
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. A través de las funciones se consagran competencias y procedimientos de las instituciones que se necesitan para su realización.
En este marco las funciones del Estado se pueden clasificar en:
A. Funciones esenciales
Las funciones del Estado y los poderes públicos que le corresponden, son potestades constitucionales que dividen, lógica y políticamente, la acción del Estado con fines democráticos y técnicos y evitan la concentración de la fuerza estatal en una persona o entidad. El Estado moderno es el creador del orden jurídico nacional. Al Poder Legislativo le corresponde la función legislativa.
La función administrativa, que es la función encaminada a regular la actividad concreta y tutelar del Estado, bajo el orden jurídico. Al Poder Ejecutivo le corresponde la función Administrativa. La función jurisdiccional, que es la actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho. Al Poder Judicial le corresponde la función jurisdiccional
B
Acción de orientación y coordinación. El Estado es Rector de la economía y el desarrollo social nacional integral y sostenible.
Acción de ordenamiento. Alude al establecimiento del orden jurídico nacional, regional y local, definiendo las competencias de cada nivel de gobierno y su sentido de cooperación. Acción de regulación. El Estado influye activamente en el mercado y la sociedad con diversos instrumentos normativos para regular las actividades económicas y sociales. Acción de gestión y control. El Estado organiza y ejecuta sus decisiones. Para verificar los resultados controla su propia acción, y supervisa a la actividad privada.
6.El poder constituyente del Estado
La función constituyente es la actividad fundamental del Estado, encaminada a la creación, adición o reforma de las normas constitucionales. Ella tiene por objeto la formulación de normas jurídicas generales, relativas a la organización y funcionamiento de los órganos supremos del poder público, sus modos de creación, sus relaciones y el régimen de garantías que protejan al ciudadano en contra de los abusos de las autoridades.
Ll. EL GOBIERNO
El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea de conducta, un precepto, a las personas que forman parte de una colectividad, sea esta nacional, regional o local. Los gobernados son los habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio estatal.
Un gobierno es el conjunto de personas organizados políticamente que acceden al poder y los órganos revestidos de poder, para expresar la voluntad del Estado y hacer que esta se cumpla. Gobernar es ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.
La actividad de una la autoridad en su expresión de Gobierno es mandar, dar órdenes. Naturalmente que esas órdenes no deben ser arbitrarias, sino que han de dirigirse hacia la consecución del bien público.
El campo propio de esas órdenes se extiende a todas las materias que
integran el bien público, materias que de cerca o de lejos, en el orden de los fines o de los medios, se refieren al bien público. Entre las principales materias en las que actúa un Estado están: Agricultura, educación, salud, trabajo, turismo, pesquería, industria, minería, energía, vivienda, transporte, saneamiento, ambiente, defensa, interior, justicia, economía, relaciones internacionales, etc.
Esas órdenes de la autoridad pueden revestir, diferentes carácterísticas. Entonces estamos frente a las sentencias, las concesiones administrativas y en general los actos administrativos en sentido estricto.
En resumen un gobierno en base al poder de decidir que tiene, cumple con: i) regular las relaciones entre personas, entre instituciones, entre personas e instituciones para una convivencia civilizada, de respeto a sus derechos y cumplimiento de sus deberes, a través de los contratos, el matrimonio, los registros, las certificaciones, las autorizaciones, las transacciones comerciales, las inversiones, etc. Ii) la provisión de servicios públicos, como la educación, la salud, etc. En ambos casos, el gobierno, en representación del Estado crea las condiciones y oportunidades para que las personas encuentren mejores condiciones de vida. Llegan a ocupar el gobierno por el voto de la comunidad en elecciones políticas mediante un sistema electoral, que garantiza la selección democrática de quienes asumen el rol de gobierno.
lll. LA Gestión PUBLICA
Para acercar los conceptos de gestión pública y Estado, decimos que este es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y sistemas de gestión que persiguen determinados fines mediante actividades concretas
La relación entre poder y función marca la esencia de la administración publica, donde a través de ésta se pone en practica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.
El funcionamiento del Estado, se origina en el cumplimiento de sus funciones, del cual se desprenden un conjunto de actividades, operaciones, tareas para actuar: jurídica, política y técnicamente. Estas actividades las asume como persona jurídica de derecho público y lo realiza por medio de los órganos que integran la Administración Pública, tanto Nacional, como regional y local.
Gestión publica y administración pública
En términos generales las expresiones gestionar y administrar aparecen como sinónimos, similares, de uso indistinto. Sin embargo en la legislación peruana estos conceptos aparecen diferenciados.
En ese sentido se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos1. Son las entidades de cualquier naturaleza que sean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los gobiernos locales, incluido sus correspondientes organismos públicos. 2
En efecto, la administración pública comprende a los organismos que desempeñan una función de interés público, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado y sus instituciones. 3
Integrando ambos conceptos, porque en si encierran dos elementos de dan origen a la acción estatal y gubernamental, podemos decir que la gestión pública está configurada por los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
La Gestión pública se ocupa de la utilización de los medios adecuados para alcanzar un fin colectivo. Ésta es una definición muy general que hay que matizar y concretar desde diferentes puntos de vista.
La acción pública se desarrolla en varias dimensiones que actúan simultáneamente.
2.Evolución conceptual y tendencias de la gestión publica
Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión, etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y dinámicos,
que ponen a la vista paradigmas4 emergentes en la gestión pública, para
orientar mejor las políticas sociales y económicas para atender la difícil y compleja demanda social.
En los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la administración han transitado de la administración a la gerencia, y de la gerencia a la gobernanza.
A. El modelo burocrático
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El modelo de administración burocrática o weberiano, fue el paradigma inspirador de todo movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50 y 60. La racionalidad legal gerencial burocrática, que ya había presidido la construcción histórica de los estados liberales del derecho, fue también el modelo que inspiro, tras la segunda Guerra Mundial, tanto la construcción institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes servicios nacionales del bienestar, carácterísticos del Estado Social.
Weber concebía la burocracia como “…la forma de organización a través de la cual opera el sistema de dominación política nacional o legal.
El logro de resultados en función de las especialidades de los expertos y bajo una fuerte orientación de inversión pública. La legitimación de la selección de los expertos y funcionarios no electos en un Estado administrativo. La aplicación de sus conocimientos y normas profesionales a los problemas existentes en sus campos de especialización.
El modelo burocrático buscaba la eficiencia, entendía a ella como su paradigma. Separaba, consiguientemente, la administración de la política.
Weber, hace una clara distinción entre el político y el administrador. La legitimidad y legalidad de sus actos han dependido del grado de sometimiento a los procedimientos consagrados en el ordenamiento jurídico, independientemente de su eficacia material, de su efectividad y, consecuentemente, de la responsabilidad pública involucrada.
B. El modelo post burocrático
A diferencia del anterior, el modelo pos burocrático, que da origen al
Estado contractual7 o gestión por resultados, que se inicia
aproximadamente en los primeros años de los 90, enfatiza más bien en el beneficio que la sociedad percibe del accionar público. Para ello agenda temas cruciales para la gestión, como las políticas de incentivo al talento y ejecución, los estándares de calidad y el desempeño, etc.
La corriente post-burocrática privilegia el proceso de dirección estratégica. Enfatiza que la capacidad se basa en conocimientos que respondan al estado de la discusión en cada tema, procurando “tomar y dar”, rescatando el conocimiento local y construyendo conocimiento conjunto.
En consecuencia, esta nueva tendencia marca una división y diferencia con la corriente weberiana que, de manera comparada, se visualiza en el siguiente cuadro:
C. Es un enfoque que intenta incorporar algunos elementos de la lógica privada a las organizaciones públicas
En la NGP los directivos públicos elegidos deben resolver la ambigüedad, la incertidumbre y el conflicto alrededor de las políticas públicas, a fin de describir de antemano lo que quieren que logren sus funcionarios en un lapso determinado; las funciones de formulación de políticas y las de operaciones deberían asignarse a organizaciones diferentes, con entidades operativas encabezadas por funcionarios versados en la gestión,
mientras que los sistemas administrativos centralizados deberían reformarse a fin de trasladar obligaciones, autoridad y responsabilidad a los niveles más cercanos al ciudadano.
En síntesis la Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre:
La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión. La gradual eliminación del modelo burocrático hacia una GESTIÓN POR RESULTADOS. La creación del valor público. El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.
La nueva gestión publica, tiene dos estadios. Al estar el Estado compuesto por actores que tienen intereses, la eficiencia sólo podrá garantizarse si genera (el Estado) reglas del juego que liberen la acción de los actores sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores políticos y gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia su propia agenda política. Se propone separar el diseño de políticas públicas de su administración, reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos.
La administración pública como prestadora de servicios para los ciudadanos no podrá liberarse de la responsabilidad de prestar éstos de manera eficiente y efectiva, sin buscar la generación de utilidades como fin último.
d. El proceso de Modernización de la Gestión Pública ha tenido por finalidad “elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la sociedad” De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para incrementar la gobernabilidad democrática del sistema político.
Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la cultura organizacional que caracterizaba a la Administración Pública. Lo fundamental era dar un giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar de la administración pública. En este marco el objetivo es alcanzar un Estado:
Al servicio de la ciudadanía. La acción del Estado debe centrarse en beneficiar a su población generando oportunidades para su desarrollo y bienestar. Con canales efectivos de participación ciudadana. El estado debe escuchar y recoger las propuestas de la ciudadanía y establecer alianzas publico privadas en todas sus instancias de gobierno. La comunidad debe estar informada periódicamente sobre las acciones de gobierno a través de diferentes medios de rendición de cuentas. Con servidores públicos competentes y debidamente remunerados. Se promueve su capacitación y perfeccionamiento, remuneraciones en función al desempeño y calificación, con incentivos a la eficiencia y eficacia. Fiscalmente equilibrado. Los ingresos que financian la inversión y el gasto público tienen una relación de armónía. Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se eliminar la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.
En este contexto es prioritario revalorizar la Carrera Pública, poniéndole especial énfasis al principio de la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho. La organización debe estructurarse para responder al cumplimiento de la misión, que a su vez está articulada a la visión, donde las funciones no se cumplan en si misma, sino a través de proyectos y actividades en el marco de una cultura de proyecto, donde toda acción gubernamental este orientado a cumplir un objetivo y por lo tanto a producir un resultado.
3.El proceso de gestión publica
La gestión pública, como sistema, tiene un conjunto de principios, concepciones, tecnologías e instrumentos que sustentan, orientan y ponen en práctica las decisiones de gobierno, aplicando un ciclo ordenado y
secuencial para la provisión de servicios públicos que aporten a la generación de oportunidades para el desarrollo del país, y dentro de ella de sus territorios de manera armónica y articulada.
A. Los principios
Son razones y cánones que fundamentan y rigen el pensamiento y la conducta del Estado y sus funcionarios y servidores públicos en cumplimiento de sus competencias y atribuciones.
Principio de Legalidad, las autoridades, funcionarios y servidores del Estado están sometidas a las normas del ordenamiento jurídico de la gestión publica. Principio de Inclusión y Equidad, el Estado afirma los derechos fundamentales de las personas y el ejercicio de sus deberes. Con equidad, promoviendo la igualdad de todas las personas a las oportunidades y beneficios que se derivan de la prestación de servicios públicos y el desarrollo en general. Para ello las entidades del Estado actúan de manera que las personas tengan acceso a información. Principio de Organización, integración y cooperación,
Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado según corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines por instituciones, delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas leyes org�