Ejemplos de conflictos positivos de competencias, CCAA
2) El Tribunal Constitucional como tribunal de conflictos
La consideración del TC como Tribunal de Conflictos es planteada por nuestro ordenamiento jurídico desde una doble perspectiva: una, como órgano legitimado para resolver los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado, y otra, de mayor trascendencia política, como órgano legitimado para resolver los conflictos que surjan entre el Estado y las CCAA, o de éstas entre sí.
Con respecto a las autonomías locales, las funciones atribuidas al TC en esta materia, especialmente por lo que a conflictos entre el Estado y las CCAA se refiere, han de ser consideradas como una de las actuaciones del Tribunal las que depende en gran parte la consolidación de nuestro sistema democrático, pudiendo afirmarse que en este tema debe procederse también a una modificación de la LOTC, no solo para resolver algunas cuestiones técnicas y concretas, sino también para englobar todos aquellos supuestos conflictivos que merezcan la consideración por parte del TC. La noción de conflicto alude a la situación de contraste que se produce entre varios órganos o entes como consecuencia de la distinta interpretación que cada uno de ellos efectúa de las normas reguladoras de su respectiva esfera de competencias. De ésta expresión pueden desprenderse las siguientes consideraciones:
– La utilización indistinta de la expresión “competencias o atribuciones” se debe a la confusa terminología existente en nuestra Constitución.
– Se produce una ampliación del elemento objetivo a que antes nos referíamos, pues no se trata tan solo de las competencias directamente asignadas.
La jurisprudencia constitucional ha delimitado el contenido de los conflictos de competencia llegando a afirmar que dichos conflictos presentan dos aspectos. Por un lado, consisten en determinar la legitimidad constitucional de la disposición o resolución impugnada. Por otro, se trata de una interpretación del orden competencial a fin de determinar qué competencias corresponden a qué sujetos.
Así mismo, los conflictos pueden ser reales y virtuales. Los primeros son los surgidos entre dos órganos que han declarado ya su competencia o incompetencia, mientras que, los conflictos virtuales son los conflictos en potencia, por haberse sometido una misma cuestión a dos órganos diferentes, al menos hasta que no se pronuncien ambos.
La regulación normativa de estos conflictos contempla la posibilidad de un mecanismo previo de conciliación, como es el requerimiento, el cual intenta una resolución negociada del acuerdo extrajudicial.
Junto a la competencia de la jurisdicción constitucional se plantea también la posible competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. En principio, hay que interpretar que esta debe inhibirse de su conocimiento, siempre que se produzca el planteamiento del conflicto ante el TC, lo que no impide poner de relieve que estamos ante una competencia concurrente entre la jurisdicción ordinaria y la constitucional.
2.2) Los conflictos entre el Estado y las CCAA y los de éstas entre sí
El objeto de estos conflictos habla de las competencias administrativas. La LOTC al hablar de “disposiciones, resoluciones y actos”, parece englobar todo tipo de competencias. Sin embargo, la existencia del art.
67, permitiendo el cambio de procedimiento, parece abogar por una perfecta delimitación entre ambas cuestiones.
Los órganos legitimados son regulados por la LOTC en el art. 69, en función de que se trate de un conflicto positivo o negativo. En el primer caso están legitimados el Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA. En los conflictos negativos lo están también las personas físicas o jurídicas interesadas. Por tanto, la problemática de los órganos legitimados, así como las cuestiones referentes al procedimiento y efectos de la sentencia, van a depender del carácter de los conflictos planteados.
En estos procesos hay un elemento subjetivo (Estado y CCAA) y otro objetivo, debiendo producirse, para que exista el conflicto, una actuación presuntamente lesiva de la competencia y “además que se dé la realidad actual del conflicto excluyendo la admisión de conflictos puramente virtuales o potenciales”. Desde este planteamiento, la problemática afecta a las siguientes cuestiones:
– Si el conflicto el planteado por el Gobierno, la sustanciación del mismo presenta menos trámites, aunque también ciertas particularidades: Por un lado, parece que el objeto del conflicto queda reducido a las disposiciones y resoluciones de las CCAA, olvidándose de la expresión “actos” del art. 61, que creemos es de aplicación general. Por otro lado, parece que el elemento objetivo del conflicto se reduce a la Constitución, los Estatutos y las leyes orgánicas, excluyéndose las leyes ordinarias a que se refería el art. 59. El plazo para la interposición del conflicto es de dos meses desde que el Gobierno considere que se altera el orden de competencia establecido. En el planteamiento del conflicto el Gobierno tiene diversas posibilidades: formalizarlo directamente ante el TC, o hacer uso del previo requerimiento a los órganos de la CCAA e invocar al art. 161.2 CE, que una vez planteado se suspende la vigencia de la disposición que hubiera dado origen al conflicto.
– Si el conflicto planteado por los órganos ejecutivos comunitarios, la tramitación del mismo responde a otro esquema. Este tema supone una restricción en la legitimación de los órganos comunitarios y que hay que poner en relación con lo establecido en el art. 32.2. El requerimiento a la autoridad que ha dictado la disposición para que proceda a su derogación o anulación es obligatoria, además, debe formularse en un plazo de 2 meses desde la publicación de la disposición. Los órganos comunitarios también pueden solicitar del TC la suspensión de la disposición, resolución o acto recurrido, decidiendo el tribunal a tal efecto. Sin embargo, esta posible suspensión no puede ser comparada con la establecida en el art. 161.2 CE, ya que aquí ha de producirse necesariamente y en el supuesto anterior es potestativa del TC, siempre que existan perjuicios de imposible o difícil reparación. En cuanto a la sentencia, tiene como finalidad esencial declarar quién es el titular de la competencia controvertida, pudiendo también acordar la anulación de la disposición recurrida, así como lo que fuere procedente respecto a las situaciones de hecho o derecho creadas.
Los conflictos negativos se producen cuando ninguno de los órganos requeridos se declara competente para resolver las cuestiones ante ellos planteadas. Y es que, como señala la jurisprudencia constitucional, la existencia de conflictos exige la concurrencia de dos presupuestos: “De un lado, que se haya obtenido de las Administraciones implicadas sendas resoluciones negativas o declinatorias de competencia; y, de otro, que dicha negativa se funde en una diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que conforman el bloque de constitucionalidad ex art. 69.2 LOTC”. Este supuesto puede concurrir en:
– Si la legitimación es ejercida por una persona física o jurídica, el planteamiento del conflicto sigue los siguientes tramites: o Cuando el órgano del Estado o de la Comunidad haya declinado su competencia para resolver el asunto, y una vez agotada la vía administrativa, se produce la pretensión ante el órgano que la resolución declare competente. Por tanto, la primera autoridad ante quien se plantea la cuestión debe indicar cuál cree ella que es el órgano competente. O La administración requerida en segundo lugar dispone de un mes para admitir o no su competencia. Si se admitiese, el conflicto termina aquí. Si se rechazase o no se contestase, procederá el planteamiento ante el TC. O En el planteamiento ante el TC, este puede declararlo inadmisible si la negativa de la Administración no afecta a los ámbitos de competencia delimitados por la Constitución, los Estatutos y las leyes orgánicas y ordinarias establecidas. O Finalmente, la sentencia del TC ha de declarar cuál es la administración competente, pero no la solución de la pretensión del particular, que deberá nuevamente plantearse, por el cauce administrativo adecuado, ante dicha administración.
– Si la legitimación es ejercida por el Gobierno, la sustanciación del conflicto presenta ciertas particularidades:
O En principio se requiere que el Gobierno haya requerido al órgano ejecutivo de la CA para que ejercite atribuciones propias de su competencia y no haya sido atendido dicho requerimiento, dentro del plazo que el Gobierno le hubiere fijado, que no podrá ser inferior a un mes. O Una vez rechazado, procede al planteamiento ante el TC, donde se sigue un procedimiento sencillo que no plantea problemas especiales. O La sentencia del TC podrá declarar que el requerimiento efectuado por el Gobierno es improcedente, lo cual implica una desestimación del conflicto, o que este es procedente, señalándose un plazo para que la CA ejercite la competencia requerida.