El Acto Administrativo: Concepto, Requisitos y Clasificación

Unidad V: El Acto Administrativo

Función de la Teoría del Acto Administrativo

Esta teoría responde a dos objetivos:

Los actos administrativos deben encontrarse sometidos a un régimen jurídico uniforme.
Debe permitir que el control administrativo y jurisdiccional del acto encuentre un justo equilibrio entre el ejercicio de las potestades públicas y la protección de los derechos y garantías individuales en juego.

Esto se debe a que el derecho administrativo no solo es un sistema de protección de los derechos individuales frente al Estado, sino también un medio de preservación de los privilegios públicos respecto del interés público como estándar de interpretación de la relación jurídica del Estado.

Distinción entre Hechos y Actos Administrativos

Los hechos desempeñan una importante función, pues constituyen la causa eficiente que provoca el nacimiento, la modificación, la transferencia o la extinción de los derechos u obligaciones. Según el art. 896 del Código Civil, se trata de un «acontecimiento» que produce dichos efectos, el cual puede asumir carácter humano o provenir de la naturaleza. Los primeros son los hechos subjetivos y los segundos son hechos objetivos.

Los hechos administrativos de carácter subjetivo constituyen una especie de hecho jurídico que tiene caracteres propios y la necesaria presencia de un órgano estatal para que ellos se configuren. Son comportamientos materiales u operaciones que traducen el ejercicio de una actividad de los órganos administrativos, a diferencia de los actos administrativos, que son siempre producto de una declaración, es decir, una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual.

Las conductas que configuran los hechos administrativos pueden ser realizadas en cumplimiento de un acto administrativo anterior, e inclusive hay hechos que permiten comprender la presencia de una voluntad tácita de la administración.

Los hechos naturales también interesan al derecho administrativo. Son aquellos tales como el tiempo, el espacio y la medida de las cosas, los cuales son datos del mundo real que no poseen valor jurídico en sí mismos, sino en la medida en que integran elementos de los hechos jurídicos. Por ejemplo, el tiempo está relacionado al modo de computar los intervalos del derecho y específicamente a lo relativo a la caducidad y prescripción como la cláusula accesoria del acto administrativo, mientras que con el espacio se vincula lo referente a la competencia en razón del territorio.

El Concepto de Acto Administrativo. Análisis del Concepto. Actos Verbales. Actos Tácitos

La Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (19.549) no conceptualiza el acto administrativo. Según la definición del Dr. Revidatti, se define como «la declaración unilateral del órgano estatal obrando en función administrativa destinada a producir consecuencias individuales en forma directa».

La palabra «declaración» indica que lo que se exterioriza a través del acto es una idea, una expresión intelectual que debe ser efectuada a través del lenguaje escrito; solo por excepción puede permitirse otra forma. También deben ser incluidas como actos administrativos las declaraciones de conocimiento o testimonios, como los registros o certificaciones, como también las declaraciones que importen juicio de valor (certificaciones de buena conducta o la calificación de un tribunal examinador en el marco de un concurso de cargo, etc.), porque son actos productores de efectos jurídicos directos e individuales.

Como dijimos, el acto administrativo es una declaración. Se entiende por tal una exteriorización intelectual -no material-. Se atiende a la voluntad declarada, al resultado jurídico objetivo emanado de un órgano administrativo con fuerza vinculante por imperio de la ley.

El pronunciamiento declarativo puede ser de vario contenido:

Decisión: cuando va dirigido a un fin o a un querer de la administración. Ej.: una orden, un permiso, una autorización o sanción.
De cognición: cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica. Ej.: certificaciones de nacimiento, defunciones, inscripciones en el registro público.
De opinión: cuando se valora o se emite juicio sobre un estado, situación, acto o hecho. Ej.: certificado de buena conducta, salud, etc.

Cuando se dice que la declaración es de carácter «unilateral«, se indica que el acto administrativo es dictado solamente por el órgano que ejerce la función administrativa sin la intervención del interesado -al momento de emitirse el acto-, lo cual no implica que no deba participar adecuadamente en el procedimiento y con carácter previo, es decir, antes del dictado del acto.

Cuando se dice «el órgano estatal obrando en función administrativa«, la función administrativa se entiende como toda aquella actividad que desarrollan los órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos judiciales y legislativos y jurisdiccionales, excluidos los hechos y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales. Es decir, cumplen la función administrativa los distintos organismos de la administración pública centralizada, descentralizada, las administraciones municipales, el jurado de enjuiciamiento, el Poder Legislativo y todo otro órgano público, en la esfera de su organización interna y funcionamiento, como así también los entes públicos no estatales, como los colegios profesionales cuando actúan por delegación del Estado o los particulares cuando se les otorga una concesión de carácter público y desarrollan actividades destinadas al cumplimiento de cometidos públicos.

Cuando el concepto señala que la declaración debe estar «destinada a producir consecuencias jurídicas individuales en forma directa«, está excluyendo a todas las que no producen efectos jurídicos. Los efectos jurídicos deben producirse con relación a terceros (adquieren esta calidad las personas jurídicas públicas no estatales y los agentes estatales).

No son actos administrativos los que se rigen por principios específicos diferentes de los que caracterizan a estos, los actos que, produciendo efectos jurídicos, se agotan en el ámbito interno de la Administración (relación interorgánicas) o no exceden la esfera interadministrativa (entre sujetos públicos estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno).

Clasificación de los Actos Administrativos: Actos de Alcance Particular o General. Los Actos de Alcance General no Normativo

Los órganos administrativos dictan actos de distintas clases: bilaterales (contractuales) y unilaterales (individuales y generales).

Los actos contractuales

Son los que nacen del acuerdo entre un órgano público y los particulares. Ej.: la celebración de un contrato de obra pública. La doctrina los reconoce como contratos administrativos.

Los actos unilaterales

Dictados por el órgano que ejerce la función administrativa, son los realizados por una sola declaración unilateral de voluntad. Ej.: cuando se impone una multa a una determinada persona. Estos pueden clasificarse en individuales y generales.

Son actos individuales

Los actos unilaterales con efecto jurídico respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos específicos (son los denominados actos de alcance individual o concreto).

Son actos generales

Los actos unilaterales de los órganos públicos que producen efectos jurídicos sobre una pluralidad indeterminada de personas o casos. Son los reglamentos y se los considera materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, obligatorias, abstractas e impersonales.

El Acto Emitido por Entes no Estatales. Actos Administrativos de los Órganos Legislativo y Judicial

Cada uno de los tres órganos del Estado no se limita a cumplir con su función específica, sino que también realiza actividades propias de los otros poderes, las que en definitiva sirven de complemento para que puedan desarrollar su actividad principal. Por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia o los Superiores Tribunales de Justicia, como órganos de gobierno del Poder Judicial, dictan actos administrativos y celebran contratos regidos por el ius administrativo, representando dicha actividad un complemento de la función jurisdiccional, porque de lo contrario el ejercicio de su función principal sería una verdadera ficción.

La circunstancia de calificar la actividad interna del Poder Judicial y Legislativo, como la de los entes públicos no estatales, cumplidas en el marco de la delegación que le realiza el Estado, de función administrativa, sin duda que no está provista de consecuencias prácticas, sino por el contrario, implica admitir la aplicación a ella de los principios y normas propias del derecho administrativo, lo cual significa acudir a este para resolver los problemas que se presentan para el ejercicio de dicha función, resultando la aplicación a dicha actividad todo lo referido al acto administrativo regulado por la Ley 19.549.

Tratándose de función administrativa, serán actos administrativos los actos que en su ejercicio dicten, serán procedimientos administrativos los procedimientos que para su dictado apliquen, serán recursos administrativos los recursos que contra ellos se interpongan, la actividad administrativa será siempre susceptible de revisión o control judicial suficiente.

Requisitos o Elementos Esenciales del Acto Administrativo. Análisis según la Ley 19.549

Son requisitos esenciales los que deben concurrir para que un acto administrativo sea plenamente válido. La ley los enumera en los artículos 7 y 8 y son los siguientes:

La Competencia

La competencia administrativa es la asignación de atribuciones y deberes emanada de una ley o norma reglamentaria, a un órgano administrativo, para que resuelva las peticiones o reclamaciones de los particulares interesados en el marco de los cometidos que le son asignados al órgano.

La competencia es un requisito del acto administrativo, pero si bien no lo integra, constituye un presupuesto de aquel.

El art. 3 de la Ley 19.549 establece que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte de la Constitución, de las leyes y reglamentos. Además, señala que la competencia constituye una obligación de la autoridad y del órgano competente, es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuviesen expresamente autorizadas. La competencia se limita por razón del territorio, tiempo, materia y del grado, y también por la naturaleza de la función que corresponda a un órgano dentro del procedimiento administrativo en que participa. Habrá limitación de la competencia por razón del tiempo, cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a un plazo o prescripción. Esto se debe a que los plazos para el ejercicio de la competencia son perentorios, salvo norma en contrario.

La Causa

Esta no radica en la voluntad del funcionario ni en el interés público, sino que por causa del acto administrativo ha de entenderse «a los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo». Lo que interesa es indagar si el acto estuvo fundado, sustentado, motivado, basado o cualquier otro término que quiera buscarse en lugar de causa, tanto en los hechos o realidad como en el derecho correspondiente. Lo que se requiere es que el acto no sea producto de la simple voluntad del funcionario, sino que tenga su razón jurídica, basada en los hechos y en la norma aplicable.

El Objeto

Consiste en lo que el acto decide, valora, certifica u opina a través de la declaración pertinente. Debe ser lícito. La ilegitimidad puede resultar de la violación de la Constitución, de la ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo. Debe reunir los caracteres de certeza y posibilidad física y jurídica, debe ser determinado o determinable.

El Procedimiento

Es el conjunto de actos que representa el camino que debe transitarse para llegar al dictado del acto administrativo definitivo. Es el cauce a través del cual corre la actividad administrativa y que se formaliza dentro de un expediente administrativo. El contenido del expediente conforma el procedimiento administrativo. Lo esencial del procedimiento es la tramitación para la formación de actos administrativos y su eventual impugnación para su control.

La ley exige que, antes del dictado de un acto administrativo, debe dársele intervención al particular destinatario del mismo, por lo que el procedimiento constituye un instrumento protector de las prerrogativas (privilegios-ventajas) estatales como las garantías individuales. El procedimiento es un presupuesto de la impugnación procesal, toda vez que resulta necesario, con anterioridad a demandar a la administración, acudir ante ella, a fin de que se pronuncie sobre la pretensión a través del correspondiente acto que dejará abierta la posibilidad de la impugnación procesal.

Se considera al procedimiento como un elemento esencial del acto y tiene la importancia de ser el camino a través del cual se ejerce la función administrativa del Estado.

El procedimiento administrativo es el conjunto de trámites que debe observar la administración al desarrollar su actividad, porque si bien los actos administrativos pueden dictarse sin necesidad de una etapa preparatoria, generalmente, se hace necesario una serie de actos y tareas que los preparen. El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de parte, se documenta mediante expediente.

Dentro del procedimiento podemos diferenciar dos etapas:

El procedimiento de formación: es el conjunto de actos indispensables para arribar al dictado del acto administrativo definitivo y necesario para la formación de la voluntad administrativa, donde debe plegarse la actividad interna a través de requerimientos de informes, dictámenes y demás actividades, debiendo dársele participación al particular.
Procedimiento de impugnación: se sitúan a los recursos administrativos y que se inician cuando concluye la etapa de formación, en la hipótesis de que el acto administrativo es denegatorio o incida en forma negativa a los derechos de los destinatarios del acto.

Informe

Dato u opinión que se da sobre un asunto determinado y que se dirige de dependencia a dependencia. Deben ser completos y fundamentarse en las disposiciones vigentes o en circunstancias o antecedentes que permitan ejercer justicia. Consiste en un relato o exposición de noticias sin elementos de juicio.

Dictamen

Es una opinión fundada en ciencia proveniente de un especialista y contiene un juicio sobre el caso llevado a consulta. Es una opinión que emite un órgano dentro del marco de su competencia, basada en normas jurídicas de aplicación y, en su caso, en la jurisprudencia o antecedentes.

Los informes o dictámenes no son espontáneos, proceden solo a pedido del funcionario que debe dictar el acto administrativo correspondiente al trámite a través del requerimiento o consulta, formal, solemne, que involucre cuestiones vigentes y concretas, no debe ser abstracta ni generalizada. No son actos jurídicos ni administrativos, ya que no producen efectos jurídicos directos o inmediatos mediante la adquisición, modificación, transferencia o extinción de derechos. Son medidas preparatorias de decisiones administrativas. No pueden ser notificados porque no tienen efectos respecto a terceros. No son recurribles por no ser actos administrativos. Que no pueda impugnarse mediante un recurso administrativo no significa que el afectado se encuentre imposibilitado de manifestar la protección de sus derechos, a través de aclaraciones, observaciones o reservas. No son vinculantes para no obligar al competente con su contenido, ya que son opiniones técnicas.

La Motivación

Es la explicación, manifestación o exteriorización certera y fundada de las circunstancias fácticas y de los principios generales del derecho o normas jurídicas positivas, como así también de las razones que llevaron al dictado del acto administrativo. Consiste en la expresión concreta de las razones que inducen a emitir el acto y de los recaudos referentes a los hechos y antecedentes que le sirven de causa y el derecho aplicable. Una adecuada fundamentación del acto administrativo permite, por un lado, que los administrados puedan comprender el acto jurídico que incide sobre sus derechos y, por el otro, facilita la tarea judicial para controlar la existencia y configuración de los elementos del acto y verificar la razonabilidad de la decisión administrativa, ya que la motivación es una garantía para el propio Estado también.

La Finalidad

El fin debe ser el interés público que dio lugar a la atribución de la potestad. Siempre que el órgano se sirva de su potestad para fines distintos, sean estos personales, o de terceros o de la propia administración, provocará una desviación de poder.

La Forma

Es el modo en que se exterioriza la determinación de la voluntad del órgano que ejerce función administrativa. El art. 8 dice que el acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito, indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; solo por excepción y si las circunstancias lo permiten podrá utilizarse una forma distinta.

Los casos en que se admite que los actos administrativos no sean escritos:

Cuando mediare urgencia o imposibilidad de hacerlo, pero deberá documentarse por escrito a la brevedad, salvo cuando se trate de actos que se hayan agotado en el mismo acto y respecto de los cuales la registración no tenga razonable explicación.
Cuando se trate de cuestiones de servicio que se refieran a asuntos extraordinarios.

Requisitos de Eficacia del Acto Administrativo

Art. 11 de la Ley 19.549: «Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación y el de alcance general de publicación. Los administrados podrán, antes no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros».

Notificación

Significa poner en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. El principio general es que el acto administrativo solo pueda producir sus efectos propios a partir de la notificación al interesado. La importancia de la notificación es que, a partir del conocimiento del acto, este adquiere eficacia, es decir, comienza a producir efectos jurídicos. También contribuye a dar seguridad al acto administrativo, permite que avance sin deficiencia en la medida en que el particular conoce el acto y sus efectos y, por otro lado, a partir de dicha circunstancia, este puede ejercer sus derechos, interponiendo los recursos que crea pertinente en caso de considerar que el acto lo afecta en sus derechos o intereses legítimos. El art. 40 dice que las notificaciones se diligencian dentro de los 5 días computados a partir del día siguiente al acto objeto de notificación e indicará los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota la instancia administrativa. El error o la omisión en que se pudiera incurrir al efectuar tal indicación no perjudicará al interesado ni permitirá darle por decaído el derecho. El art. 41 enumera los medios a través de los cuales pueden efectuarse las notificaciones.

La Publicación de los Reglamentos

El acto administrativo de alcance general producirá efectos, conforme al art. 11 de la Ley 19.549, a partir de su publicación. Los reglamentos son toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales.

El art. 103: los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine. Si no designan tiempo, producirán efectos después de los 8 días, computados desde el día siguiente al de su publicación oficial. Deben publicarse en el Boletín Oficial para que produzcan efectos jurídicos.