Análisis del Sistema de Salud Argentino y la Importancia de la Educación Universitaria en el Desarrollo Económico
Los Seguros de Salud en Argentina
A continuación, se analizan los tres grandes sectores que caracterizan al sistema de salud argentino, en el cual se encuentran comprendidos los seguros de salud.
Seguridad Social
Comprende el régimen nacional de obras sociales (240 obras sociales sindicales), obras sociales del sector público nacional, el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) y las obras sociales provinciales y municipales. Se financian mediante aportes y contribuciones sobre la nómina salarial. Estas entidades deben asegurar como mínimo el Programa Médico Obligatorio (PMO), cuyas prácticas compran a efectores públicos y privados.
El Sector de Medicina Privada
Un aspecto a señalar es que los usuarios, al igual que en otro tipo de seguro, también están sujetos a problemas de información asimétrica, lo cual se traduce en contratos imperfectos. En general, los conflictos aparecen con las enfermedades de alto costo y baja incidencia, y con las enfermedades crónicas. La imperfección del contrato se hace evidente en la definición de los criterios para aplicar los límites y exclusiones, y en la calidad de los prestadores.
El Sector Público de Salud
El sistema público de salud es administrado por las provincias y, en menor medida, a nivel municipal. Presta cobertura de salud con carácter universal, aunque en esencia apunta a trabajadores autónomos, asalariados no registrados, desempleados e inactivos sin capacidad de pago. La población beneficiaria no está nominalizada, por lo que no queda establecido un mecanismo de administración del riesgo epidemiológico. Las personas acceden a los servicios de salud de manera episódica. Por su parte, hay evidencia de que el sistema público de salud presta servicios a población que tiene cobertura de salud, desplazando recursos que originalmente estaban destinados a población sin seguro de salud. El paquete prestacional no está delimitado y brinda servicios de salud en función de la capacidad disponible. Las prestaciones se realizan a través de efectores públicos (hospitales de diferente nivel de complejidad y centros de atención primaria). En esencia, la gratuidad debería orientarse a población sin seguro de salud, aunque la efectividad de este criterio se ve complicada por la obligación de prestar servicios a quien lo demande. Otra característica del sistema público y, en particular, del hospital público, es su administración excesivamente centralizada, lo que impide una gestión más adecuada a las necesidades del establecimiento, tanto como la introducción de mecanismos de incentivos.
Educación Universitaria y Desarrollo Económico
La posibilidad de los países de desarrollarse e insertarse competitivamente en el mercado mundial con buenos salarios depende básicamente de la formación y capacitación de los recursos humanos. La educación es la base del desarrollo. La formación universitaria juega un rol fundamental para que un país se inserte en un mundo globalizado con alto desarrollo tecnológico. Una buena medida del estado de avance en la formación de recursos humanos es la cantidad de graduados universitarios que tiene un país en relación con su población.
Discusión Conceptual
Una discusión frecuente en los temas de educación universitaria se relaciona con los beneficios de la educación de este nivel. ¿Es posible hablar de beneficios sociales de la educación universitaria, o los beneficios son privados? Como consecuencia de esto, ¿quién debe financiarla? Tradicionalmente se han ofrecido dos justificaciones para que el estado se haga cargo del financiamiento de la educación superior. La primera refiere a que la educación superior tiene beneficios sociales que exceden a los percibidos por los propios estudiantes. La segunda es que el financiamiento público de la educación universitaria es necesario para proveer igualdad de oportunidades educativas.
Beneficios Sociales
La inversión destinada a obtener individuos altamente calificados y entrenados contribuye esencialmente al crecimiento económico, y que personas más calificadas aumentan la productividad del resto. Si la educación superior incrementa la productividad de los individuos, ellos podrían hacerse de dichos aumentos mediante mayores salarios, por lo que tienen un incentivo privado para capacitarse. El individuo extra -aquel que sólo iría a la universidad si es subsidiado- es precisamente aquel que considera que los costos de la educación universitaria son mayores que sus beneficios. De lo contrario, estaría dispuesto a pagar los costos él mismo. Otros argumentos a favor de las posibles externalidades positivas que genera la educación universitaria son que permite el avance general del conocimiento, hace posible una mayor efectividad política de la sociedad democrática, propicia una mejor comprensión y tolerancia mutua entre los individuos y una conservación más efectiva del patrimonio cultural, entre otras.
Igualdad de Oportunidades Educativas
Es deseable que todos los hombres y mujeres jóvenes, independientemente del ingreso de los padres, de la posición social, residencia o raza, tengan la oportunidad de obtener educación superior. Sin embargo, en general se observa que los individuos pertenecientes a familias con mayores ingresos son los que más se benefician de los subsidios. ¿Cuáles son las posibles razones para la intervención pública en la educación superior? Una primera razón es garantizar el acceso a la universidad a toda la población, independientemente de su capacidad contributiva. El estado debería ofrecer un sistema de becas y subsidios que permita que accedan a la universidad no sólo aquellos que puedan pagarla. Un segundo punto es que, dado que la universidad es el ámbito por excelencia donde se investiga y desarrolla el conocimiento, que es un bien público, existen argumentos válidos para que el estado garantice el financiamiento de este componente de la actividad universitaria.
Impuestos en Argentina
Estructura tributaria del sector público argentino: se computan los recursos tributarios que recauda cada nivel, prescindiendo del destino de estos fondos. Cabe realizar los siguientes comentarios:
- El 80% de la recaudación (tributaria + seguridad social) está concentrada en el gobierno nacional, casi el 19% corresponde a las provincias y apenas un 0,2% es recaudado por los municipios.
- Los impuestos sobre la renta, utilidad y ganancias de capital corresponden al impuesto a las ganancias, recaudado exclusivamente por la nación, y equivalen al 5% del producto.
- La propiedad es gravada concurrentemente por los tres niveles de gobierno y su recaudación representa casi el 3% del PIB. A nivel nacional, comprende al impuesto a las transacciones financieras, bienes personales y otros impuestos permanentes sobre la propiedad. A nivel provincial y municipal (en los casos donde el impuesto a la propiedad está descentralizado a este nivel), corresponde al impuesto inmobiliario y el automotor.
- Los bienes y servicios son gravados de diversa forma a nivel nacional y subnacional. Su recaudación representa casi el 14% del producto y constituye el grupo de impuestos más importante. A nivel nacional comprende principalmente el impuesto al valor agregado (IVA), seguido de otros impuestos específicos sobre la producción y el consumo de bienes. A nivel provincial incluye al principal tributo aplicado a nivel subnacional, que es el impuesto a los ingresos brutos, seguido del impuesto de sellos y otros de menor importancia relativa.
- Los impuestos al comercio exterior cobran en la actualidad una relevancia destacada, representando el 4% del producto. Son recaudados con exclusividad por el gobierno central.
- Por último, las contribuciones a la seguridad social representan alrededor del 8% del producto. Corresponden a impuestos nacionales (6% del PIB) y a aportes y contribuciones patronales que aplican los gobiernos provinciales (casi un 2% del producto).
Retenciones a las Exportaciones
El objetivo de esta nota es analizar el efecto de las retenciones a las exportaciones sobre tres dimensiones: (i) la asignación de recursos; (ii) la distribución del ingreso, y (iii) el resultado fiscal. Las retenciones equivalen a un impuesto que grava a los bienes exportados basándose en el precio internacional vigente. Su instrumentación suele justificarse con distintos objetivos, entre otros, aumentar la recaudación, estabilizar los precios internos, proteger a las industrias nacientes, modificar la distribución del ingreso. También en Argentina, el establecimiento de retenciones a las exportaciones ha estado ligado a devaluaciones de la moneda doméstica, con el fin de capturar las ganancias extraordinarias originadas en la mejora de los términos de intercambio.
Marco Conceptual
En esta sección se analizan los efectos sobre el bienestar que la imposición a las exportaciones tiene sobre los diferentes mercados de bienes y factores.
Impacto Asignativo y Fiscal de las Retenciones a las Exportaciones
Las retenciones representan un gravamen que el estado aplica sobre las exportaciones. No es una simple transferencia de dinero de un sector a otro de la economía, sino que genera además un costo de bienestar o pérdida de eficiencia producto de la distorsión en la asignación de los recursos. La situación puede observarse en el siguiente gráfico.
Gráfico 1. Aplicación de Retenciones a las Exportaciones (BUSCARLO EN EL CELULAR)
La imposición de gravámenes a las exportaciones (retenciones de alícuota t) se traduce en una disminución del precio percibido por el productor. De esta forma, en el Gráfico 1 el precio con retenciones es P*(1-t). La demanda relevante en este mercado pasa a ser AGS*. El nuevo equilibrio comprende un aumento de las cantidades consumidas domésticamente y una disminución de las cantidades producidas. Por lo tanto, se reducen las cantidades destinadas a la exportación.
A nivel de los consumidores y productores, los efectos reales de las retenciones a las exportaciones son los siguientes:
- Mayor consumo: la caída del precio doméstico (equivalente a un subsidio al consumo interno) induce a una mayor demanda interna. Este mayor consumo es valorado en el área debajo de la demanda. Esto equivale al área Xd0CGXd1.
- Beneficio por liberación de recursos: la menor producción implica liberar recursos que estaban siendo asignados a la producción del bien exportable. Estos recursos se reasignan a otros sectores de la economía en función del correspondiente costo de oportunidad. El beneficio por liberación de recursos se valora en el área debajo de la oferta y corresponde al área Xs0DHXs1.
- Costo por menor exportación e ingreso de divisas: al caer el precio relevante para el productor exportador, caen las cantidades producidas y, por ende, las exportaciones. Esto se traduce en menor ingreso de divisas, pasando del área Xd0CDXs0 a Xd1GHXs1.
- Recaudación: las retenciones a las exportaciones generan una recaudación para el estado representada en el área FGHI. Por lo tanto, el efecto neto desde el punto de vista del bienestar de colocar retenciones a las exportaciones es una pérdida social o pérdida de eficiencia representada en los triángulos CFG y DHI, producto del divorcio en las señales de precios domésticos de los valores internacionales.
Restricciones Cuantitativas a las Exportaciones
Las restricciones cuantitativas a las exportaciones se realizan mediante cuotas o cupos de exportación. Tienen los mismos efectos distorsivos que las retenciones, con el agravante de que no producen ningún ingreso fiscal para el estado y generan rentas extraordinarias para los exportadores.
Gráfico 2. Restricciones Cuantitativas a las Exportaciones (BUSCAR EN EL CELULAR)
La imposición de cuotas sobre las exportaciones origina las siguientes distorsiones:
- Se establece un volumen máximo de exportación.
- Las cuotas de exportación son asignadas generalmente a exportadores registrados.
- Este sistema permite capturar rentas económicas asociadas al poder de mercado del exportador.
- Propicia la formación de grupos de presión de grandes exportadores y otras actividades especulativas (rent-seeking).
El Impacto Distributivo de las Retenciones en Argentina
Como fuera señalado, el análisis del impacto distributivo de las retenciones abarca tres dimensiones: (i) el impacto sobre los consumidores, (ii) el impacto sobre los factores destinados a la producción de los bienes gravados, y (iii) el destino de los fondos recaudados.
El Impacto en los Consumidores
En forma consistente con la teoría, el impacto de las retenciones en el mercado interno se traduce en una disminución del precio de los bienes en cuestión y un aumento en la cantidad consumida internamente. Las estimaciones al respecto realizadas por diferentes estudios sugieren un impacto directo en la reducción de la pobreza y la indigencia, toda vez que las retenciones contribuyen a bajar el índice general de precios. Sin embargo, cabe destacar que este efecto va en la dirección deseada siempre y cuando se focalice en la población objetivo (individuos de los deciles más bajos). No obstante, la distribución del consumo sugiere lo contrario. Gasparini (1998) observa que más del 60% del consumo se concentra en los dos quintiles de más altos ingresos. Esto da una noción del posible efecto derrame del subsidio implícito sobre el consumo de los sectores de mayores ingresos que tendrían las retenciones.
El Impacto en los Factores Productivos
Las retenciones equivalen a impuestos que recaen sobre el precio de exportación, independientemente de la rentabilidad o la ganancia del productor. Por consiguiente, cabe esperar que los productores marginales sean los más afectados por el tributo.
Efecto Distributivo del Gasto Público Nacional
La recaudación se destina a rentas generales del gobierno nacional y, parcialmente, alimentan el Fondo Federal Solidario.
Bienes Públicos Globales y Conocimiento para el Desarrollo
¿Qué características presentan los bienes públicos globales y en qué se diferencian de los bienes públicos nacionales?
Los bienes públicos pueden clasificarse en: i) puros o impuros, según el grado de rivalidad y posibilidad de exclusión de su consumo, y ii) locales, nacionales o globales, según el alcance de sus efectos. Los bienes públicos puros se caracterizan por la no rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de excluir a los individuos de sus beneficios. La no rivalidad implica que la inclusión de un consumidor adicional no reduce la cantidad ni la calidad del consumo de otros -es decir, que el costo marginal de un usuario adicional disfrutando del bien es nulo-. La no exclusión, a su vez, hace referencia a la imposibilidad o dificultad, tanto técnica como económica, de excluir a los individuos del consumo de un bien público. En cuanto a su alcance, a diferencia de los bienes públicos nacionales, circunscriptos geográficamente a un país en particular, los bienes públicos globales extienden su influencia más allá de las fronteras nacionales. Como ejemplos de este tipo de bienes pueden mencionarse aquellos que se consideran más relevantes: estabilidad económica internacional, seguridad internacional (estabilidad política), protección del medioambiente, asistencia humanitaria y producción y difusión del conocimiento.
¿Qué clase de conocimiento puede caracterizarse como bien público global?
El conocimiento ha de ser categorizado como un bien público puro. El costo marginal de una persona más beneficiándose del conocimiento es cero. A su vez, no es posible excluir a los individuos de su uso y, en el caso en que fuera posible, no resultaría eficiente. Los ejemplos más habituales de conocimiento global son el conocimiento científico y las leyes universales de las ciencias físicas y naturales. Conocimiento para la protección del medio ambiente, el fortalecimiento del sistema educativo y del sistema de salud, entre otras.
¿Qué estrategias pueden seguir los estados para asegurar la provisión de conocimiento para el desarrollo?
El gobierno podría seguir dos estrategias principales:
- Incrementar el grado de apropiabilidad de los retornos derivados del desarrollo del conocimiento, mediante patentes u otros instrumentos de protección de los derechos de autor (copyright).
- Implementar el financiamiento directo por parte del gobierno, mecanismo que sería claramente preferido al sistema de protección de los derechos de propiedad intelectual, ya que se evitarían las distorsiones de precios propias del monopolio que crea la patente y se permitiría una mayor difusión del conocimiento. La ventaja del sistema de patentes es que actúa como un mecanismo de auto selección: quien considere que tiene una buena idea invertirá su propio dinero y el de quienes decidan financiarlo. Comparado con el financiamiento gubernamental, el patentamiento es más efectivo que los procedimientos burocráticos dirigidos a seleccionar entre diferentes usos de los fondos. Además, reduce la discrecionalidad del hacedor de política y asigna mejor las pérdidas, dado que los costos de un error serán soportados por quien comete la equivocación y no por todos los contribuyentes.
Adicionalmente, estas estrategias deberían ser complementadas con acciones secundarias para lograr la difusión del conocimiento:
- Invertir en educación primaria, secundaria y superior.
- Incentivar la inversión en Investigación y Desarrollo (I+D) para aprovechar las externalidades generadas por el derrame del conocimiento.
- Profundizar el uso de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TICs) como herramientas para facilitar la propagación del conocimiento dentro del país.
- Participar de acciones internacionales colectivas y acuerdos para sostener un régimen de propiedad internacional que facilite la producción privada de cierto conocimiento.
- Concertar, entre países y organismos supranacionales, la realización de un trabajo colaborativo en relación con la producción y difusión del conocimiento.
¿Por qué es importante garantizar los derechos de propiedad (patentes)?
Las características de bien público del conocimiento -no rivalidad y no exclusión- impiden que el agente pueda apropiarse de los retornos de producir conocimiento. De esta manera, se desincentiva la producción hasta el punto de subprovisión. Según la teoría de maximización de beneficios, la firma producirá hasta tanto los costos marginales privados de la inversión se equiparen con los beneficios marginales privados, sin considerar en su decisión el beneficio que provoca sobre terceros, lo cual derivará en una cantidad de conocimiento subóptima. El problema de la no exclusión hace necesaria la intervención del gobierno para proteger los derechos de propiedad de la firma de modo de incentivar la innovación. Uno de los mecanismos más utilizados para lograr este objetivo es el sistema de patentes, que provee al inventor el derecho exclusivo para disfrutar los frutos de su innovación sobre un período limitado de tiempo, a cambio de que el inventor revele los detalles de su invención finalizado dicho período.