Principios de la Administración Pública y el Derecho Administrativo

Administración Pública y Estado

Posición de la Administración

La Administración ocupa una posición de subordinación en el conjunto de poderes del Estado:

Es un ente instrumental y subordinado, consecuencia de los principios de legalidad y separación de poderes.
La división de poderes tiene el objetivo de asegurar el máximo grado de libertad a los ciudadanos; cada función estatal es competencia única y exclusiva de órganos ideados para ejercerlas.
En España, se recoge en el Decreto I de 24/9/1810, de las Cortes Generales y Extraordinarias constituidas en la Real Isla de León; rechazo a la unidad de poder, no se reduce a los 3 poderes tradicionales, no se trata de poderes compartimentalizados, la posición de la Administración se inserta en el poder ejecutivo.
Subordinación al poder legislativo, sujeción a la ley y al derecho (art. 103 CE).
Subordinación al poder judicial (art. 106 CE).

El Derecho Administrativo: armonizador de privilegios y garantías

El Derecho Administrativo busca asegurar la realización de los intereses colectivos sin disminuir el respeto a los derechos de los ciudadanos.

Confiere a la Administración poderes exorbitantes, muy superiores a los propios de los sujetos privados (potestad sancionadora, potestad expropiatoria, de ejecución forzosa).
Estas potestades situan a la Administración en una posición de supremacía que se justifica por su vinculación a la satisfacción del interés general.
Al mismo tiempo, consagra un cuadro de garantías para salvaguardar a los ciudadanos de abusos y arbitrariedades (control judicial, procedimiento administrativo, responsabilidad patrimonial).

Principio de Legalidad

Vinculación positiva y negativa a la ley:

Positiva: toda actuación administrativa ha de ampararse en una ley, lo que no está permitido por ley está prohibido para la acción administrativa. La Administración actúa en ocasiones excepcionales (Ley de Procedimiento Administrativo).
Negativa: la soberanía reside en el monarca, la Administración podría hacer todo lo que no esté prohibido, en lo no regulado por la ley la Administración cuenta con poderes discrecionales, la discrecionalidad no es justiciable.

Vinculación de la Administración al orden jurídico: toda actuación administrativa está sujeta al orden jurídico (art. 9.1 y 103 CE, art. 53.3 y 63 Ley de Procedimiento Administrativo, art. 70 Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa). La infracción del orden jurídico invalida el acto.

Potestades Administrativas

El principio de legalidad se expresa a través de un mecanismo consistente en que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración Pública potestades, facultades de actuación y la habilita para poder actuar, atribuyéndole poderes jurídicos que son la cobertura de toda acción de la Administración, que no podrá darse sin esa atribución.

Tipos de Potestades

Innovativas: crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas (p. ej., potestad concesional).
Conservativas: conservan, tutelan o realizan situaciones jurídicas sin modificarlas.
De supremacía general: corresponden al poder público en cuanto tal, el administrado se encuentra en una situación de sujeción o sometimiento, en una general situación pasiva de inercia. La mayoría son potestades administrativas: reglamentaria, expropiatoria, autorizatoria.
Especiales: refuerzan la posición de la Administración Pública ante situaciones que suponen una vinculación más estrecha (administrados cualificados). La más típica es la potestad disciplinaria.

Potestades Regladas y Discrecionales

Regladas: la ley fija de forma total sus condiciones de ejercicio, verificándose su empleo en un proceso prácticamente automático. Se ejercitan mediante la constatación del supuesto de hecho definido en la norma.
Discrecionales: la ley fija sus condiciones de ejercicio de forma parcial, remitiendo la determinación de las restantes a la apreciación del órgano titular de la potestad. Se ejercitan mediante una estimación subjetiva de la Administración, admitiéndose varias soluciones válidas. La discrecionalidad ha de serlo de alguno de los elementos o condiciones de ejercicio de la potestad. Son elementos reglados: la existencia misma de la potestad, el supuesto fáctico que la legitima, su extensión, la competencia para actuarla y el fin. Su ajuste a la legalidad se comprueba a través del control de sus elementos reglados, que son susceptibles de control jurisdiccional.

Lagunas de Ley

Antes, el vacío normativo facultaba a la Administración Pública a actuar a su libre criterio, pero este planteamiento se ha superado, ya que no cabe aplicar discrecionalidad como remedio ante la ausencia de previsión. La laguna debe colmarse con las técnicas que habilita el derecho.

Concepto Jurídico Indeterminado

Se define atendiendo a circunstancias concretas, exige una interpretación sujeta al control de los tribunales, que pueden rectificar a la Administración Pública, y solo cabe una solución posible.

Discrecionalidad Técnica

Posibilidad de apreciación por órganos cualificados técnicamente, no sometida a control judicial porque exigiría una especialización que los tribunales no poseen (doctrina recientemente matizada).

Control de la Discrecionalidad

El control judicial de las Administraciones Públicas es una exigencia del art. 106 CE. Es un control de potestad reglada que no plantea problemas, pero sí la discrecionalidad.

Control de los elementos reglados de la potestad: primer hito en el control de la discrecionalidad, constatación de la existencia de aspectos en los que se materializa; elementos reglados: atribución/existencia de la potestad, órgano competente, procedimiento legalmente establecido, fin de la potestad, presupuesto de hecho.
Control directo de los aspectos discrecionales de la potestad: los tribunales en España y Francia han comenzado a llevar el control más allá de los aspectos reglados, con el riesgo de sustituir el abuso administrativo por el judicial. Consiste en contrastar el ejercicio realizado de la potestad discrecional con las exigencias de los principios generales del Derecho. La línea jurisprudencial está por construir dogmáticamente. En cualquier caso, nuestro derecho alienta el control discrecional cuando el art. 54.f de la Ley de Procedimiento Administrativo obliga a la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

Nulidad y Anulabilidad

La nulidad se produce por vicios más graves; las causas de nulidad vienen establecidas expresamente en la ley.
La anulabilidad se produce cuando el acto incurre en cualquier infracción del orden jurídico, incluida la desviación de poder.
El acto nulo no permite subsanación, el anulable sí.
El acto nulo puede ser invalidado en cualquier momento a través del mecanismo de la revisión de oficio, para el que no se prevé plazo alguno. Este mecanismo no está previsto para los actos anulables que, más allá de la declaración de invalidez derivada de un recurso, solo son susceptibles de la declaración de lesividad en el plazo de 4 años.

Huida del Derecho Administrativo hacia el Derecho Privado

Desde sus inicios, el Derecho Administrativo no ha tenido el monopolio de la ordenación del régimen de las Administraciones Públicas; el Derecho Privado ha estado presente en la regulación de aspectos de la actividad administrativa. Causas: tendencias liberalizadoras, excesiva rigidez, búsqueda de mayor flexibilidad y eficacia de la acción administrativa. Esto se lleva a cabo mediante la creación de entes públicos que someten su actuación a aquel derecho y a través de la privatización de los procedimientos de actuación.

En la mayoría de los casos, supone una clara disminución de las garantías ofrecidas por el Derecho Administrativo para la gestión de los intereses generales de los ciudadanos. Paralelamente, la Administración Pública cuenta con un mayor margen de actuación fuera de los típicos controles del Derecho Administrativo. La huida no es sino la huida de las leyes administrativas. Es necesaria una reordenación de los entes públicos que permitan el sometimiento de la actividad administrativa al Derecho Privado, excluyendo los casos de ejercicio de potestades administrativas.

Recursos Administrativos y Judiciales

Actos que agotan la vía administrativa se pueden impugnar directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, pero son también susceptibles de impugnación en vía administrativa mediante el recurso potestativo de reposición, que interrumpe los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo.
Actos que no deben recurrirse en vía administrativa mediante el recurso de alzada para poder impugnarse en vía jurisdiccional; el recurso de alzada es una exigencia para poder interponer el recurso contencioso-administrativo.

Silencio Administrativo

Se produce cuando, iniciado el procedimiento, transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución, lo que implica que el interesado podrá entender su solicitud estimada. La Ley de Procedimiento Administrativo establece la regla general del silencio positivo, pero se exceptúa si lo establece una norma con rango de ley o una norma de derecho de la UE o de derecho internacional aplicable en España que establezcan lo contrario; en los procedimientos de ejercicio del derecho de petición; en los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público; en los procedimientos que impliquen el ejercicio de actos que puedan dañar el medio ambiente; en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.

El silencio es positivo si el recurso es de alzada y se ha interpuesto a su vez porque previamente la Administración no hubiera resuelto y se hubiera producido silencio.
El silencio administrativo positivo se equipara a un acto administrativo, a una resolución finalizadora del procedimiento.
El silencio negativo no tiene la consideración de acto administrativo, produciéndose sus efectos con el único alcance de permitir al interesado el acceso a la justicia.

Eficacia del Acto Administrativo

Aptitud del acto administrativo para desplegar efectos y se produce en el momento en que se dicta el acto. Excepciones: que el acto se disponga de otra cosa, el contenido del acto exija que se demore su eficacia, acto esté sometido a aprobación superior, se otorgue eficacia retroactiva al acto, esté sometido a notificación o publicación, se trate de un acto dictado por una Administración Pública y sirva de base a otro que corresponda dictar a otra Administración Pública y, por considerarlo ilegal, haya requerido a la primera para que lo anule.