Los Bienes de Dominio Público en el Derecho Administrativo Español

Concepto de Bienes de Dominio Público

Aquellos bienes: “siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales” (art. 5 LPAP). El Código Civil considera a los mismos como bienes destinados a un uso público o servicio público, según el art. 339. HAURIOU define el dominio público como: “las propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección”.

Clasificación de los Bienes de Dominio Público

De los bienes de dominio público atendiendo a su destino:

Bienes de dominio público por estar destinados a un uso público, donde se incluyen desde las calles o plazas a la ribera de los ríos o playas.
Bienes de dominio público por estar destinados a un servicio público, entendido como funciones o finalidades administrativas.

Es importante distinguir entre bienes de dominio público natural, dominio público artificial y dominio público por determinación legal.

Afectación y Desafectación de los Bienes de Dominio Público

La característica esencial de un bien de dominio público es su afectación o destino a un uso o servicio público. La afectación, según el art. 65 LPAP, es “la vinculación de bienes y derechos a un uso general o un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público”. SANTAMARÍA PASTOR distingue las siguientes formas de afectación:

Afectación mediante ley: califica como dominio público determinadas categorías de bienes. De hecho, el art. 132.2 CE establece: “serán bienes de dominio público estatal los que determine la ley”, e incluso, se produce una afectación directamente por la Constitución, en el supuesto específico de playas, zona marítimo-terrestre, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma continental, declarados demaniales por el citado art. 132.2 CE.
Afectación expresa: producida por un acto o resolución administrativa que destina un bien a un uso o servicio público. El procedimiento administrativo para afectar un bien de titularidad estatal a un uso o servicio público es regulado por el art. 68 LPAP.
Afectación implícita: un acto administrativo tiene una finalidad diversa pero conlleva el destino de un bien a un uso o servicio público.
Afectación presunta: un bien se encuentra destinado a un uso o servicio público pero sin estar amparado por un acto administrativo, en concreto, el art. 66.2.

Es posible que un mismo bien esté afectado a varios usos o servicios públicos a la vez, a través de las afectaciones concurrentes (art. 67 LPAP), si tales usos o servicios son compatibles.

Si la afectación es el procedimiento por el que se destina un bien a un uso o servicio, adquiriendo la condición de bien demanial, la desafectación es, según el art. 69.1 LPAP, el proceso por el cual tales bienes demaniales pierden “esa condición, adquiriendo la de patrimoniales”, “por dejar de destinarse al uso general o al servicio público”. Es importante destacar que “salvo en los supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá realizarse siempre de manera expresa”. La doctrina plantea dudas sobre la admisión o no de las desafectaciones implícitas y presuntas (SANTAMARÍA PASTOR).

Mutaciones Demaniales

Las mutaciones demaniales se producen cuando un bien demanial destinado a un uso o servicio concreto deja de estar afectado a tal uso y pasa simultáneamente a estar afectado a otro diferente, bien en la misma Administración Pública o en cualquiera de sus organismos públicos vinculados. La LPAP las define en su art. 71, si bien sólo prevé las mutaciones de bienes demaniales de la Administración General del Estado y de ésta con sus organismos públicos vinculados. También se considera mutación demanial cuando existe un cambio en la titularidad pública del bien concreto.

La LPAP también prevé la posibilidad de afectar un bien demanial de la AGE o sus organismos públicos a otras Administraciones Públicas para destinarlo a un uso de su competencia (art. 71.4). Esta figura se denomina adscripción, y en ella no se altera ni la titularidad de los bienes ni su carácter demanial.

La LPAP establece que sólo puede efectuarse una mutación demanial de forma expresa (art. 72), salvo en el supuesto de reestructuración orgánica.