El Empleo Público: Bases Constitucionales, Modelos y Evolución en la Unión Europea

LA NOCIÓN DE EMPLEO PÚBLICO Y SUS BASES CONSTITUCIONALES

111. La democracia es un ejercicio de poder periódico con plazo fijo, expresado en elecciones -> garantizar la imparcialidad de los poderes públicos y la seguridad jurídica a los ciudadanos.

La función pública <> constitucionalismo moderno + el mercado liberal, institución clave del valor económico y social que representa la seguridad jurídica.

Los principios de neutralidad (1) y lealtad política (2) son los rasgos principales del funcionario del Estado democrático.

(1): “El funcionario sirve al pueblo, no a un partido”, a la ley y al derecho. Su independencia está limitada al ejercicio de las funciones propias de su cargo y al rechazo de mandatos que contradigan a la ley.

(2): Estricta disposición del funcionario hacia el Gobierno democrático.

112. La clase política tiende por su naturaleza a un sistema de función pública basado en la lealtad de los funcionarios a los ciudadanos. La función pública como sistema de mérito -> un modelo ideal que ayuda a evitar el uso instrumental de la administración y la actividad partidista de los empleados públicos, incrementando la profesionalidad en la prestación de los servicios públicos.

Formulación tradicional

Formulación más moderna, se añaden atributos:

– Acceso a empleo público abierto y objetivo que garantice la igualdad.

– Estabilidad relativa en el empleo.

– Posición imparcial del funcionario en sus relaciones con el poder ejecutivo y los ciudadanos.

– Subordinación de la potestad de organización y dirección del personal a reglas abstractas.

+

– Un sistema de carrera administrativa y de un sistema de remuneración objetivo.

– El funcionario no desarrolla actividades que entren en conflicto con el ejercicio de su función.

* Si sólo los más capacitados tienen acceso a la función pública, la eficiencia de las funciones administrativas aumenta, al igual que el grado de seriedad, legalidad y adecuación de las decisiones de la administración.

El sistema de mérito tiene una función protectora de carácter doble:

  • Configura una administración estable y neutral al servicio del Estado, no del partido.
  • Persigue que los intereses públicos sean bien administrados mediante la selección de empleados competentes.

113. Empleo público -> es el conjunto de personas físicas que cumplen las actividades de la Administración Pública (satisfacción de necesidades del pueblo, etc.), que se ha de asegurar con el derecho.

¡! Subordinación de los intereses individuales del funcionario al interés social. Concepto de servicio público.

Relación estatutaria: Para asegurar el mejor funcionamiento posible, la Administración Pública conserva el derecho de fijar y modificar las cláusulas de la relación con los empleados. El régimen general en el estatuto de los funcionarios no podrá ser alterado solamente por la Administración para obtener el beneficio de alguna ventaja. Además, si la Administración no cumple ese estatuto, sus actos se pueden impugnar.

El régimen estatutario convive en la mayoría de la Unión Europea con el contrato laboral como fórmula más flexible y simple.

Depende de la Constitución -> 3 posiciones parecen posibles:

  1. Concepción institucional u orgánica: el contrato de trabajo es inconstitucional.
  2. Concepción instrumental: régimen administrativo y régimen laboral son técnicas de organización utilizadas indistintamente por la Administración.
  3. Concepción funcional: que pone su acento precisamente sobre las atribuciones asumidas o compatibles con el contrato de trabajo para el desarrollo de aquellas actividades de gestión en la prestación de un servicio público.

En la última se distinguen 4 sectores del Estado moderno:

  1. Núcleo estratégico: responsables de la producción de la legislación y política pública, que tienen por objeto los intereses generales.
  2. Actividades exclusivas del Estado: las del ejercicio de poder o de garantía de las leyes y la provisión de bienes públicos (defensa, policía, seguridad jurídica, hacienda, Seguridad Social).
  3. Servicios no exclusivos: el Estado provee pero no implican ejercicio de autoridad (educación, salud o cultura).
  4. Producción de bienes y servicios para el mercado: entes públicos en régimen privado.

“Privatización” del modelo de empleo público en la Unión Europea.

  1. Evolución general del mercado laboral y heterogeneidad del sector público.
  2. Laboralización del empleo público (Austria, Italia y Portugal) con correcciones (negociación de las condiciones de trabajo).
  3. Introducción en el sistema estatutario de instrumentos de gestión del sistema de relaciones laborales (catalogación de puestos, evaluación del desempeño, etc.).
  4. Reconocimiento del derecho de sindicación, negociación colectiva y huelga.

La administración es un empresario peculiar (naturaleza pública), lo que genera especialidades en la aplicación del derecho del trabajo al personal laboral:

  1. Los principios de igualdad, mérito y capacidad rigen también respecto de la selección del personal laboral.
  2. Extensión de los códigos de conducta (derechos o deberes éticos y de actuación) y unificación del régimen disciplinario básico.
  3. Extensión del régimen jurídico de incompatibilidades (+ principio de objetividad).
  4. Extensión de los instrumentos de ordenación de la actividad profesional del personal.
  5. Limitación de los derechos de libertad sindical, negociación colectiva y huelga (exclusión de la negociación de las materias reservadas a la ley, se imponen límites al crecimiento de los salarios).

114. Sistema de empleo público = conjunto de normas, valores y procedimientos dirigidos a configurar un modelo de gestión de recursos humanos. Los modelos ideales son 2:

  1. Modelo de carrera (sistema de cuerpos = acceso a niveles iniciales con la progresión estable): (Propio de la Unión Europea de tradición administrativa francesa).
    1. Permite la carrera (desarrollo profesional) en la administración.
    2. El acceso a través de la incorporación a cuerpos en base a la atribución de funciones homogéneas y abstractas.
    3. La experiencia previa en el sector privado no se considera relevante.
    4. Se supone la inexistencia de intercambios entre público-privado.
  2. El modelo de empleo (sistema de puestos):
    1. Propio de Estados Unidos (tradición anglosajona).
    2. El acceso se realiza a un puesto de trabajo concreto (funciones, tareas específicas).
    3. La base del sistema es la clasificación de puestos y la selección de la persona ideal para un trabajo concreto presupone la selección de candidatos con los conocimientos, aptitudes y habilidades específicas.
    4. La experiencia en el sector privado se considera y valora en el momento de selección.
    5. El ingreso no supone el inicio de una carrera. La relación profesional se mantiene mientras el puesto es necesario por la organización. El sistema de empleo permite acceder directamente a cualquier puesto de la organización.
    6. Su carácter abierto supone el intercambio entre el mercado público y privado.

El empleo público es un producto histórico dependiente de la evolución política y social de un país. En España -> un modelo mixto con predominio de sistema cerrado que combina el sistema de cuerpos con el sistema de puestos.

Bases constitucionales del sistema de función pública: Art. 53, Art. 23.2, Art. 103.3, Art. 28.1, Art. 149.1.

CLASIFICACIÓN DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN

21. El Título II del EBEP clasifica al personal al servicio de la administración pública en 4 grupos de empleo público: funcionarios de carrera (art. 9), los funcionarios interinos (art. 10), el personal laboral (fijo, temporal o indefinido no fijo) (art. 11) y el personal eventual (art. 12) + el personal directivo profesional (art. 13), funcionario o laboral.

211. El EBEP incorpora por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico el concepto de empleo público (desempeñan funciones retribuidas en las administraciones públicas al servicio de los intereses generales). En este mismo concepto pueden incorporarse un amplio abanico de servidores públicos (el personal de alto cargo o los miembros del Gobierno con funciones políticas). El personal al servicio de la administración =

  1. Personas vinculadas a la administración en virtud de una relación estatutaria de derecho público (funcionarios).
  2. O mediante un vínculo contractual de derecho privado (laboral).

Se excluye de esta definición =

  1. Ejercicio de funciones públicas en virtud de un mandato representativo (alcalde, regidores).
  2. En virtud de un deber público (servicio militar).
  3. Colaboradores voluntarios (bomberos voluntarios).
  4. Miembros del Gobierno.
  5. En virtud de la contratación administrativa regida por la LCSP.

212. Funcionarios de carrera = están vinculados a una administración pública por una relación estatutaria regulada por el derecho administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Características:

  1. Un nombramiento legal (no en virtud de un contrato).
  2. Los funcionarios están vinculados a una administración pública.
  3. Su relación de empleo está regulada por el derecho administrativo.
  4. Personas que prestan servicios profesionales retribuidos.
  5. Los funcionarios públicos no podrán ser privados de sus funciones o separados del servicio.

213. Funcionarios interinos = por razones justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, por las circunstancias previstas legalmente. Circunstancias:

  1. Existen plazas vacantes presupuestadas (interino por vacante).
  2. Cobertura de vacantes accidentales (interino sustituto).
  3. Para la ejecución de un programa público concreto y determinado temporal (interino por programa).
  4. Por exceso o acumulación de tareas (interino de refuerzo).

214. El personal eventual = personal eventual (libre nombramiento y con carácter no permanente) sólo realiza funciones expresamente calificadas (de confianza o asesoramiento especial) siendo retribuido dependiendo de los créditos presupuestarios consignados para este fin. Este personal es funcionario y no es el personal eventual temporal sujeto a derecho laboral. Su nombramiento y cese se consideran libres (es automático cuando cesa la autoridad a la que se preste la función). Preparan las decisiones políticas de los órganos representativos, garantizan su seguimiento y colaboran con el presidente político (prensa, secretaría). El número máximo de retribuciones del personal eventual se establece por el mismo órgano de Gobierno.

215. El personal laboral al servicio de las administraciones públicas = en virtud de contrato de trabajo escrito presta servicios retribuidos por las administraciones públicas, un empleado vinculado con un empresario (administración pública) por una relación de servicios por cuenta ajena, retribuida, sometida al ámbito de dirección y organización de una entidad pública.

216. El personal directivo profesional = directivos públicos que desarrollan funciones directivas profesionales en las administraciones públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada administración. La designación de los directivos -> criterios de idoneidad, mérito y capacidad, mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia.

La Estructura Profesional en la Administración Pública

221. La estructura profesional = la estructura de las tareas y funciones que se pueden asignar a las personas con la finalidad de determinar el contenido administrativo público mediante su clasificación en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas y su ordenación.

Los grupos y subgrupos de titulación

A

B

C

D

E

Titulación de doctor, licenciado, ingeniero o arquitecto.

Titulación de ingeniero técnico, diplomado universitario, arquitecto técnico y formación profesional de tercer grado.

Título de bachiller o formación profesional de segundo grado o equivalente.

Título de graduado escolar o formación profesional de primer grado.

Certificado de escolaridad.

El contenido mínimo de la plantilla de personal:

  1. La denominación de los cuerpos, las (sub)escalas, clases y categorías de los funcionarios, los grupos y las categorías laborales y las denominaciones propias establecidas para el encuadramiento del personal eventual.
  2. El número de plazas que las integran.
  3. El número de plazas que se encuentran vacantes.
  4. Los (sub)grupos a los que pertenecen de acuerdo con la titulación exigida para el acceso.

223. La Relación de Puestos de Trabajo (RPT). El contenido =

  1. La denominación de los puestos.
  2. Los grupos de clasificación profesional y los cuerpos y escalas a que estén adscritos.
  3. Los sistemas de provisión.
  4. Las retribuciones complementarias.

225. El registro de personal es un instrumento jurídico en el que se debe inscribir a todo el personal al servicio de cada administración y anotar preceptivamente todos los actos que afecten a la vida laboral del mismo.